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关于全市法院行政审判工作情况的调研报告

市人大常委会调研组

(2017年4月27日)

按照市人大常委会2017年工作安排,以市人大常委会副主任张伯群为组长的调研组于3月下旬对全市法院行政审判工作情况进行了调研。期间,调研组先后听取了市中级人民法院和昆区、九原区、达茂旗人民法院关于行政审判工作情况的汇报,召开了市和旗县区人大、政府、法院、检察院和有关部门负责人、部分人大代表、法官、律师参加的座谈会,实地查看了市和有关旗县区法院行政审判立案、庭审及部分行政审判案卷。现将调研情况报告如下:

   一、全市法院行政审判工作基本情况

   按照上级法院关于行政审判工作改革的要求,市中级人民法院将全市基层法院管辖的一审行政案件集中到昆区、九原区、达茂旗人民法院管辖,同时,对于这三个集中管辖法院不宜审理的行政案件提级审理或实行异地交叉指定管辖。近年来,全市法院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标,依法履行行政审判职责,积极化解行政争议,着力解决行政审判突出问题,在保障公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行政等方面发挥了积极的作用。2014年至2016年,全市法院共受理行政诉讼案件1087件,审结1009件,结案率为92.8%,申请强制执行行政诉讼案件13件,实际执行到位率23.1%;审查非诉讼行政执行案件512件,结案率为100%,申请强制执行行政非诉讼案件278件,实际执行到位率82.0%。受理案件主要涉及房屋征收补偿、政府信息公开、房屋行政登记、工伤行政认定、要求履行法定职责等类型。

   (一)践行司法为民,依法维护群众诉求。一是依法保障群众诉权。严格落实关于诉权保护的规定,深化立案登记制改革,按照行政诉讼法和立案登记制改革的要求,进一步畅通行政诉讼渠道,坚持司法为民、便民、利民,通过加强诉前引导、诉讼权利告知、风险提示等措施,支持和保障群众依法表达利益诉求,努力为群众提供便捷高效的诉讼服务。二是加强非诉案件执行。依法受理行政机关申请强制执行的非诉案件,严格审查标准,强化对行政行为的司法监督。2014年至2016年,共撤销行政机关具体行政行为81件,判决履行法定职责17件,确认行政行为违法35 件,判决赔偿或者变更4件,切实维护了行政相对人的合法权益。三是强化制度落实。抓好公开审判、案件督查通报等制度的落实,加强审判管理,提高审判质量,通过采取规范庭审活动、严格裁判文书审核、强化绩效管理等措施,不断提高办案质量与效率,发回重审、改判案件呈逐年下降态势。

   (二)加强协调和解,依法化解行政争议。加强行政诉讼与行政复议的有机衔接。法院与行政执法机关建立行政复议制度,交流行政复议与行政审判工作信息,为化解行政争议、顺利审理行政案件营造良好工作氛围。依法化解行政争议。坚持合法性,兼顾合理性,对于不违背法律原则、具备协调和解基础,特别是涉及民生问题的行政案件,充分考虑群众的诉求,协调多方,促成当事人庭外协商和解撤诉,实现案结事了。特别是对于因农村土地征收、草场确权、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议,更注重最大限度地采取协调方式处理,使一批矛盾尖锐的行政争议得以妥善处理。2014年至2016年,全市法院审结的1009件诉讼案件中,经法院协调和解207件,协调撤诉率为20.5%。

   (三)延伸审判职能,促进法治政府建设。一是加强与行政执法机关的协调配合,建立联系会议制度,及时通报行政案件受理和审理情况,研究解决行政审判和行政执法中的问题,促进行政审判与行政执法的良性互动。二是建立行政审判白皮书和司法建议制度,市中级人民法院通过发布行政审判白皮书,对全市行政案件的基本情况、行政机关败诉的主要原因进行通报和分析,并结合案件审理中发现的问题,向行政机关提出加强依法行政的意见和建议,帮助行政机关规范行政执法程序,促进行政机关依法行政。三是推行行政负责人出庭应诉,督促行政机关及其负责人做好出庭应诉工作,逐步改善“告官不见官”的局面。2016年6月市政府出台了《包头市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》,行政机关负责人出庭应诉件次比2015年上升了90.3%

   (四)加强队伍建设,提升法官综合素质。加强队伍思想作风建设,提高行政审判队伍的政治素质。通过“两学一做”等主题教育实践活动,不断提高干警“四个意识”,严格落实党风廉政建设责任制,进一步增强干警廉洁自律意识。加强业务培训,提高行政审判队伍的业务水平。为适应行政审判新形势发展需要,全市法院认真抓好行政审判法官的业务培训,切实提高法官司法能力,通过案件评查、庭审观摩、文书评查、法官论坛等一系列岗位练兵活动,着力提高队伍整体素质。2014年以来,市中级人民法院组织对征收拆迁、行政机关负责人出庭应诉、公安信访拘留案件等进行了深入调研,形成有指导意义的调研报告并指导审判实践,收到良好的效果

    二、存在的主要问题

(一)行政审判职能作用有待加强。一是在行政案件受案范围方面,有的法院对法条的理解不同,导致受案范围不统一;有的法院对少数较为复杂疑难的案件,简单地以“主体不符”等理由不予受理或拖延受理。二是在行政案件审理方面,由于行政案件数量多、审判周期长、审判力量不足等原因,少数行政案件还存在审结不及时、程序不规范等问题。审判难度越来越大,行政案件呈现出上诉率高、申诉信访率高、协调撤诉率低、服判息诉率低的特点。司法审查职能作用发挥不够,有的法院不重视对行政机关规范性文件的审查;有的法院对程序上存在明显缺失的具体行政行为,往往以程序“瑕疵”不影响实体合法为由加以维持。三是在行政判决执行方面,个别行政机关不主动配合法院,非法干预的情况还未完全避免,通过各种渠道向法院施加压力,对法院依法作出的判决内容拖延履行或者拒绝执行。

   (二)行政审判司法环境有待改善。一是行政相对人的诉讼意识淡薄,对违法的具体行政行为不知诉、不会诉、不敢诉、不愿诉的现象较为普遍,有的往往采取缠访、群访等过激行为来达到自己的诉求。二是部分行政机关负责人对出庭应诉存在厌诉、畏诉的心理,不愿意当被告,“告官不见官”、“出庭不出声”的现象客观存在,2016年全市行政机关负责人出庭应诉率仅为11.4%,而江苏、浙江、福建等地区行政机关负责人出庭应诉率高达90%以上。三是有的行政机关接受司法监督的自觉性不强,对司法建议不够重视,有的还有抵触情绪,有近30%的司法建议书“有去无回”。四是各级政府法制机构不健全,旗县区法制机构有牌子没人员,履职能力不强,行政复议往往流于形式,使得本可以在行政程序中化解的争议形成诉讼。

   (三)行政审判队伍素质有待提升。一是有的法官对行政审判工作中出现的新情况、新问题了解不多、研究不深、满足于就案办案,凭经验办案,不注重实现办案的法律效果和社会效果的统一;有的法官对行政案件受理存在畏难情绪,普遍存在一定的心理压力,不敢大胆行使司法裁判权,出现一些案件该立不立、该判不判的现象。二是现有的行政审判人员不足的问题日益凸显,特别是有的基层法院还是一人庭、二人庭。试行行政案件相对集中管辖后,集中管辖的基层法院案件数量不断增加,“案多人少”的矛盾依然突出,非集中管辖法院只保留行政非诉执行案件的审查,行政审判工作存在弱化问题。三是基层法院对行政法官培训力度不够,市中级人民法院对基层法院的指导需进一步加强。

   (四)行政诉讼法律宣传有待深入。各级政府、法院对行政诉讼法律法规学习宣传不到位,宣传工作的深度和广度不够,社会知晓率不高,特别是农村牧区基层群众依法维权意识差。有的行政机关对行政诉讼法等法律法规学习的积极性和主动性不够,对立法精神和条文理解不深,甚至满足于一知半解;有的行政机关执法人员法律意识、程序意识淡薄,责任心不强,执法不规范,工作随意性较大,2014年至2016年全市法院审理的一、二审行政诉讼案件行政机关败诉率为13.6%,高于全国平均败诉率5个百分点。 部分行政机关和领导干部对行政诉讼法不了解、不熟悉,甚至不知道还有《包头市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》。

   三、进一步加强行政审判工作的建议

   (一)依法履行职责,发挥行政审判职能作用。全市法院要认真落实立案登记制度,严格依据行政诉讼法规定,切实解决行政案件受理口径、范围不统一的问题,保障当事人诉权,从根本上解决受案难问题。要依法及时审理行政案件,规范审判程序,完善审判流程管理,提高办案质量和效率。要加强对行政机关规范性文件的司法审查,强化对行政机关抽象行政行为的监督和制约。要注重和谐司法,依法化解行政争议,对法律没有规定以行政诉讼方式进行处理的行政争议,积极引导当事人通过其他途径寻求解决。要建立执行结果通报制度,提高行政判决的实际执行到位率。对违法行政、故意不履行或者拖延履行法定职责、拒不履行法院生效判决的相关人员,加大责任追究、问责力度。

   (二)严格依法行政,自觉接受司法行政监督。各级政府及行政机关要严格依法行政,进一步规范行政执法行为,落实行政执法责任制、过错追究制,坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的行政行为,防范因违法和不当行政行为引发社会矛盾和行政纠纷。要认真落实《包头市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》,完善工作机制,增强行政机关负责人主动应诉、自觉接受司法监督的意识。要加大对行政机关的法律培训力度,强化行政机关工作人员特别是行政负责人的法律意识,提升行政负责人法律知识水平和应诉能力,提高自觉运用法治思维和法治方式推动工作的能力。要尊重法院的司法权威,支持法院依法独立开展行政审判工作,主动接受行政审判监督,认真履行法院的判决和裁定,建立健全司法建议落实反馈和司法建议跟踪督促制度,主动与审判机关开展良性互动,努力提高依法行政水平。要加强各级政府法制机构和队伍建设,扎实做好行政复议工作,完善多元化方式化解争议纠纷机制。  

   (三)加强队伍建设,着力提升依法履职能力。全市法院要加强对法官的思想政治和纪律作风建设,认真学习贯彻习近平总书记系列讲话精神,结合“两学一做”学习教育活动,进一步增强法官政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,努力建设公正高效廉洁的行政审判队伍,树立人民法官的良好职业形象。要加强法官业务培训,强化对行政诉讼法等相关法律法规的学习,拓宽法官知识面,切实提高法官的业务素质和审判技能。要按照深化司法体制改革要求和行政审判工作需要,配足配强行政审判工作力量,充实行政审判一线队伍,保持行政审判队伍的稳定。要建立绩效考评机制,激发法官队伍活力,支持法官依法办案。市中级人民法院要进一步加强对基层法院行政审判工作业务的指导,全面提升全市法院行政审判工作水平。

   (四)加强宣传教育,努力营造良好司法环境。要认真落实“谁执法谁普法”要求,充分利用新闻媒体、网络等载体,大力宣传行政诉讼等法律法规以及行政审判工作,不断提高行政诉讼的社会知晓度。创新宣教方法,拓展宣教范围,加大宣教力度,提高宣教质量,通过公开审判、典型行政案例发布等多种形式,广泛宣传行政诉讼法律知识,加大对行政机关的宣传教育力度,强化行政机关工作人员尤其是行政负责人的法律意识,营造依法行政、依法办事、建设法治政府的良好氛围,切实增强公民、法人和其他组织依法理性表达诉求、维护自身合法权益的意识。