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关于对全市农村土地承包经营权确权登记颁证和牧区草原确权承包工作开展情况的调研报告

市人大常委会调研组

2018627日)

按照市人大常委会2018年工作安排,市十五届人大常委会第四次会议,将听取和审议市人民政府关于全市农村土地承包经营权确权登记颁证和牧区草原确权承包工作开展情况的专项报告。为了组成人员更好地审议报告,市人大常委会组成以副主任王章为组长,部分市人大常委会委员、农牧委委员和市人大代表为成员的调研组,对全市农村土地承包经营权确权登记颁证和牧区草原确权承包工作开展情况进行了调研。调研组成员认真学习中央、自治区文件精神,走访部分农牧民代表,于530日至61日,深入到土右旗沟门镇威俊村、海子乡矴口村,东河区沙尔沁镇鄂尔格逊村、东园村,达茂旗查干哈达苏木哈达哈少嘎查,听取了苏木乡镇政府、嘎查村的工作汇报并召开座谈会。市政府和9个旗县区政府提供了书面汇报材料。现将调研情况报告如下:

一、基本情况

2007年物权法颁布实施后,中央提出开展农村土地承包经营权确权登权颁证工作。物权法明确了土地承包经营权的用益物权性质,明确了不动产登记是物权保护的法定手段。2013年中央1号文件提出,用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年中央1号文件和中央农村工作会议,对土地确权工作作了进一步安排部署。党中央、国务院对土地确权工作高度重视,习近平总书记、李克强总理等中央领导同志多次作出重要指示。20143月,时任国务院副总理汪洋在全国农村土地承包经营权确权登记颁证工作座谈会上指出:土地承包经营权确权登记颁证,既是深化农村土地制度改革的重要任务,是事关农村长远发展、关系亿万农民切身利益大事,也是极为艰巨复杂的工作,要求确实权、颁铁证,明确这不是可干可不干的事,而是非干不可,必须干好的事

按照中央和自治区的安排部署,我市于2014年开始,在全市9个旗县区(白云矿区除外)开展农村土地确权登记颁证和牧区草原确权承包工作。土地确权涉及44个乡镇(园区、街道办事处),568个村委会的21.65万承包户。牧区草原确权承包涉及22个苏木乡镇,153个嘎查村的5.6万承包户。截止20185月底,全市完成土地测绘承包面积564.3万亩,占集体耕地面积的90.3%。各旗县区根据进度陆续进入公示核实确认、完善土地承包合同、建立登记簿、建设数据库、检查验收阶段。牧区草原确权承包工作,于2017年基本完成,目前,进入完善提高和全面总结验收阶段。

农村土地确权和牧区草原确权承包工作开展以来,市人民政府及时成立工作领导小组,制定出台实施方案,全面组织开展工作。先后19次召开专题会议,50多次深入乡村指导工作,举办各类培训班20余期,印发宣传资料3万余册,编发工作简报54期,在各类媒体发布信息330余条,受理矛盾纠纷778件。全市确权工作取得了阶段性成果。

二、存在问题

全市确权工作开展近五年来取得了阶段性的成果,但与中央提出的确实权、颁铁证的质量要求相比,与自治区、市政府制定的实施方案进度计划相比,工作中仍存在问题和差距。

(一)认识不够到位,工作进度滞后。一些地方领导对这项工作没有引起高度重视,主要依靠部门推进;一些地区组织干部培训学习不深入,一线干部把握政策指导工作能力不足;宣传动员群众工作不充分,部分农牧民对基本政策知晓率不高。按照市政府出台的实施方案要求,多数旗县区没有按计划完成工作任务。按照实施方案安排,土右旗应在2015年完成任务;达茂旗、固阳县、石拐区应在2016年完成任务;九原区、昆区、青山区、东河区、稀土高新区应在2017年完成任务。截止20185月,除土右旗和牧区草原确权承包工作基本完成外,其它地区距全面完成工作任务仍有较大差距。

(二)指导服务工作需进一步加强,确权质量有待提高。市、旗县区两级工作部门业务骨干力量不足,对乡村指导服务不够有力。个别乡镇工作程序不规范,基础数据收集不全,档案整理不同步,数据库建设缓慢。一些村组缺乏准确掌握政策的明白人,宣传动员群众工作做得不细不实,承包地确认受委托人较多,具备家庭内部再分户、地块互换等有利于完善承包经营的工作引导不够到位。昆区等旗县区部分村组,因征占地等历史遗留问题较多,确权工作推进困难,具体解决方案有待加快研究。

(三)专项资金不能按时拨付,经费保障问题突出。按照2014年中央1号文件农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政予以补助的安排,中央财政每亩补助10元,自治区财政每亩补助7元,市政府已按工作计划适时拨付到各旗县区,但多数旗县区未能按工作需要拨付到实施单位。目前,工作已进入验收阶段,东河区等4个旗县区实际拨付率不到40%,达茂旗等2个旗县区不到60%。未列入中央、自治区经费支出范围的村组临聘工作人员等必要支出项目未纳入地方财政预算。经费保障不足影响工作正常开展。

三、几点建议

(一)强化组织领导,全面加快工作进度。各级政府要把思想认识统一到中央和自治区的要求部署上来,充分认识土地确权工作是中央关于三农三牧工作的重大部署,是保持现有土地承包关系稳定并长久不变的重大举措,是保障农牧民土地财产权利、增加土地财产收入的具体手段,是农地、草原由家庭联产承包向规模经营主体流转的重要产权制度改革基础,是健全农村牧区治理机制、保障农村牧区和谐稳定的重要工作。各级政府主要领导特别是旗县区、苏木乡镇主要领导,要高度重视,认真贯彻落实自治区关于加快推进农村牧区重点领域改革电视电话会议精神,结合工作实际,统筹谋划,按照自治区政府提出的百日攻坚行动要求,全面加快工作进度。加强部门工作力量,进一步提升业务指导水平;加强乡村一线干部的再学习再提高,确保村村有准确理解政策的明白人;采取有效形式,进一步做好农牧民的宣传动员工作。

(二)加强工作指导,确保实现确实权、颁铁证的质量要求。面对时间紧、任务重的工作实际,必须坚持进度服从质量的原则,严格按照技术规范程序操作。市、旗县区两级工作部门要抽调工作骨干力量,进一步加强对乡村工作的指导服务。对已完成任务的嘎查村组,要组织专业人员进一步查找疏漏,开展工作回头看。对正在开展工作的乡村,要确保具体指导服务不漏村组。要为基层一线干部提供更为充分的法律法规、政策文件资料,为农牧民编发更多实用的宣传资料。要做好引导家庭内部的再分户和地块互换等有利于承包经营工作,重视航测和实测误差校正,纠正一些村组代签字、委托他人认界等不规范行为,抓住时机积极协调解决地界纠纷问题。组织专门力量,指导解决昆区等旗县区部分村组因征占地等原因造成确权工作推进困难问题。

(三)落实保障措施,解决经费不足问题。确权工作涉及到千家万户,涉及到每一承包地块,工作量大,所需工作经费较多。目前,中央、自治区和市级配套资金已按计划全部下达到旗县区。各旗县区要加快拨付进度,确保工作经费落实到位。市、旗县区两级政府要将中央、自治区未列入支出项目范围的必要支出,列入地方财政预算,解决工作经费不足和聘用工作人员工资等问题。市政府办公厅等有关部门要开展经费拨付和派驻村组干部指导服务等工作情况督查,确保我市确权登记颁证工作按照自治区政府百日攻坚行动安排,按时高质量完成。工作成果要经得起时间和历史的检验,得到广大农牧民的认可,为全面实施乡村振兴战略提供坚实的工作基础。