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关于城市规划功能布局及实施控制 情况的调研报告(书面)
市人大常委会调研组 （ 按照2007年市人大常委会工作要点的安排，市十二届人大常委会第二十九次会议将听取和审议市人民政府关于城市规划功能布局及实施控制情况的专项工作报告。为此， 此次调研旨在了解规划确定的城市发展方向、功能布局和用地布局的实施，对违反规划进行的建设项目的监察处理，以及目前规划实施管理中存在的问题及其原因等情况。 调研过程中，调研组听取了市人民政府及规划部门的情况介绍，实地查看了神华煤制烯烃项目、东方希铝、万水泉新区粉煤灰制品项目、包头生态铝业园区、东河槽两侧房地产开发项目、北梁整体改造工程、九原区政府大楼、新都市中心区和保利花园等地，并与市政府分管领导、市规划局领导及相关部门负责人交换意见。在座谈会上，调研组成员和三位专家坦诚、认真地谈了看法。市规划局武志亮局长做了积极的表态发言。 调研结束后，调研组综合了大家的建议以及办公厅收集到的市人大代表提出的意见，并结合平时了解的情况，在归纳整理分析的基础上，形成了调研报告。 一、我市城市规划功能布局及实施控制的基本情况 我市的城市总体规划自1955年制定实施以来，在1982年、1996年进行了两版修编，并从2005年起，开始着手新一版的修编工作。我市的城市总体规划至今形成了“一市、二城、三个独立组团、带状结构”的城市形态，确定了科学合理的用地布局。在规划实施过程中，调整完善各类用地结构，科学划分功能。实施了市区主要大街和社区的建设改造，建成一批重要的公共建筑，不断完善城市基础设施。经过全市上下长期的共同努力，包头市先后获得了国家园林城市、联合国人居奖、第三届中华环境奖、全国文明城市、国家森林城市等多项国家级荣誉称号，这些成绩的获得规划功不可没，验证了我市这一系列的荣誉首先源于一个优秀的城市总体规划。更难能可贵的是我市历届人民政府都能够贯彻国家、自治区和包头市有关法律、法规的规定，较好地坚守规划，依照总体规划实施建设，并不断对总体规划进行积极有益的修编完善。我市的城市规划为经济和城市建设的快速发展、城市规模的迅速扩展、迎接大项目落地、集聚城市人口、增强城市服务功能和改善人居环境发挥了重要的作用。 总体来说，我市近年来在城市规划功能布局和实施控制中所取得的成绩是主要的。 二、规划实施中功能布局、实施控制等方面存在的问题及原因 规划工作具有统领性强、时间跨度长、实施难度大等特点。有一个好的规划是基础，实施好一个规划很难，受到各种因素的干扰。我市在总体规划的实施中，总体趋势是健康、良性的。但也存在着一些不容忽视和亟待解决的问题，主要有以下几个方面： 一是工业围城与功能分区问题。为实现经济的跨越式发展，近年我市不断吸引工业项目落户，主城区工业用地比例迅速扩大，形成了工业围城的现状。工业用地与居住用地、生态用地夹杂使用，使功能分区界限不清，功能布局不甚合理。尤其是在区域性经济发展中，为了保护地方利益，以一区之地划分功能布局，造成全市总体功能用地的无序与不合理，既加大了我市的环境压力，也制约了城市的发展空间。 二是规划的严肃性和权威性趋向弱化。存在着违反规划建设和执法部门面对违章建设却无能为力的现象。如，个别政府机关工程项目违反规划建设，不履行规划审批手续，损害了规划的严肃性和权威性。这种无视规划的行为起了反面的示范作用，在社会上造成不良影响。 三是规划工作仍存在政出多门的情况，不能坚持规划“一支笔”审批。如，稀土高新区内的一些建设项目不按市内统一规划要求进行，征地只征净用地，而不按要求同时征用绿地和道路用地，其结果是开发商获得高额利润，留下问题只能由政府买单完成，后患无穷，破坏了规划的整体效益，出现了规划失控的问题。 四是城中村“种房”现象严重，突击违法建房日趋严重。昌福窑子村土地被保利公司征用，村民拆旧建新，突破规划用地大量侵占建设路国有土地，严重损害了绿地。相关部门制止不力和不当的拆迁政策刺激农民“种房”的积极性，既破坏了城市景观，也增加了城市基础建设项目和重点项目的拆迁成本。 调研组经过分析认为，产生上述问题的原因主要有以下几个方面： 一是对规划的重要性和权威性的认识不足。部分单位、个人，执行和遵守规划法律法规的意识淡漠，只为部门利益、个人利益、眼前利益、局部利益，不顾整体利益、长远利益，不严格遵守《中华人民共和国城市规划法》、《包头市城市规划管理条例》，不严格按规划要求报建项目，不仅破坏了城市的整体布局，影响了城市功能的正常发挥，也给今后的城市重大项目的建设及城市规划执法带来阻力。 二是规划在为大力发展经济的同时保护好环境的作用发挥还不够。近年我市为实现建设经济强市的战略目标，不断吸引工业项目落户，但是在科学选址和控制建设开发项目的布局、规模上，没有完全做到产业集群、项目集聚、用地集约。进一步优化产业布局，推进新型工业化等工作仍然任重而道远。 三是规划执法存在重审批轻管理的问题。规划目前执行“一书三证”制度。其中“一书二证”是在项目建设前的规划审批管理手段。但项目经批准后如不严格按照规划进行建设，仅靠《建设工程规划验收合格证》实施管理，效果有限，造成违章建筑一经建成，往往最后难以执行拆除，或者即使拆除，费用成本也很高，导致社会财富的损失，直接危害法律的权威性和执法的严肃性。 四是农民“种房”现象的产生是由于我市近年来为了满足城市住宅建设和城市整体扩展的需要，较多征用和搬迁“城中村”、“城边村”、“近郊村”的房屋，对农民的拆迁补偿无明确标准，使农民短时间内获得了比种地更多更快的利益，造成了农民争相盖房、以房换钱的结果。加之，执法部门制止力度不够、措施有限，使“种房”现象愈演愈烈。 三、建议： 针对这些问题，调研组提出如下建议： 一是要进一步加强对规划法律法规的宣传教育。特别是提高各级领导层依法执行规划的观念和意识。首先，各级政府带好头，做模范执行规划的领头人，以身作则。进而逐步提高全体公民的法律意识，形成全市上下领导带头执行规划、建设单位自觉落实规划、广大群众自觉维护规划的良好氛围。 二是面对工业围城的现状，要采取有效措施加以控制，通过科学选址、集中整合、搬迁转移等手段逐步减轻我市的环境压力。科学规范项目的审批和运作程序，实现城市土地的最佳配置和城市功能、环境的优化，为今后城市的发展留下绿色空间，实现经济、社会和环境效益的统一。 三是要强化规划的超前性。规划作为城市建设的龙头，要真正发挥规划的引领作用和规范作用。面对规模大、发展快的态势，规划工作要积极适应，不能让项目牵着规划鼻子走。 四是要坚持维护规划的严肃性和权威性。规划一经制定，具有法律效力，任何人不得随意改变。如若改变，必须经原批准机关批准。要建立责任追究制，对违反规划的行为给予制裁和责任追究，真正维护规划的法律地位，强化规划的权威性。 五是要始终坚持规划“一支笔”的原则。尽快理顺规划机构和体制，高新区、城乡结合部的规划应由市规划行政主管部门统一实施。推行阳光规划，严肃规划审批制度，有效保证规划的顺利实施。 六是规划部门作为规划工作的行政执法机关，要带头模范执行规划。在规划实施和项目审批中严格依法行政。要继续加大各类建设项目的监察力度，规范土地使用者的开发行为，对违反规划或者未按程序履行审批手续的建设行为依法查处。 七是关注解决目前我市如城市基础设施配套落后、缺少中小学幼儿园、住宅区楼间距和市区绿地率等现实问题，同时科学规划交通、生态环境建设等长远问题，为今后的发展预留空间。
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包头市人大常委会 办公厅 综合处编辑 |
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