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城市建设用地应当依法有序扩展的思考 市人大城乡建设环境资源委员会 我市正处于快速城市化的发展过程之中。城市化发展的一个最明显的特点就是城市用地的快速扩张。城市建设用地规模扩大和结构演变是城市化过程在空间地域上所反映的重要特征。“人多地少”的基本国情成为城市发展不可避免的重要制约因素。虽然我市地处北疆地区，用地矛盾不十分突出，土地资源较为丰富，但形成建设用地的基础性设施投入较大，因此，建设用地扩展仍应当从长计议，做到依法、有序扩展。 由于我市的快速发展，城市总体规划面临着新一轮的调整修编。而确定城市建设用地合理的扩展模式，准确地获得城市土地供给和需求的信息，合理判断一个规划期间内城市建设用地规模，则是科学编制新一轮城市总体规划的重要依据之一。我们对近年城市建设用地扩展进行了初步的调研。 一、目前状况 1、建设用地主要指标与发展趋势 1997-2004年，单位面积建设用地GDP年增长率从1997年11.57%下降到1999年的4.46%，之后缓慢回升，到2001年达到8.83%，2002-2004年则飞速增长，达到33%以上的增长水平，建设用地的绝对增长量快速增加。 2、建设用地主要扩展方向与范围 目前我市建设用地的主要扩展方向为昆都仑区的南侧，并在该区域内发展了大量的工业用地，这部分用地占所有扩张用地的58.0％。 包钢片区在原有的基础上向南部扩展到铁路沿线，在其西侧也发展了一块工业用地，这部分用地占到了19.6％，为建设用地的一个次要扩展方向。 九原区在现有基础上不断向北、向西扩张，正在逐步形成一个相对完整的独立发展区域，成为建设用地的另一个次要扩展方向。 东兴片区向南、向西进行了一定的扩张，已经逐步与原有的东河城区连成了一片。 从以上情况来看，主要发展方向基本符合城市总体规划的要求。但是，九原区、包钢片区与东兴片区的扩张使得几个原本相对独立的片区已经逐步连成了一体，改变并侵占了总体规划中确定的各片区之间的空地与绿地。 3、建设用地主要用途与结构 我市新建设用地主要集中在工业与住宅建设上，在城市生态环境改善方面投入相对较少。城市的主要建设用地为工业用地，占所有用地的31.89％；其次为居住用地，占所有用地的24.75％；而公共设施、仓储、市政设施、道路广场四类用地的发展相对平衡，分别占总用地的10％左右；但是，绿地的建设近年扩展较少，原有规划隔离林带、城市绿地比较超前，但近几年不断受到侵蚀，原有规划确定的绿地的保护不利，有的成片绿地被调整，新绿地安排不足，绿地比例有下降，包头城市特色风格有改变的趋势。 二、城市建设用地现状成因分析 我市是全国最早编制城市规划的城市之一，其城市建设就是一个优秀城市规划成功实施的典型范例。目前城市建设用地在空间布局、土地利用效率、空间形态、用地结构、城乡结合部的土地开发建设等方面的现状有其历史的成因，分析如下： 1、扩展速度快的几个因素 从每年的城市建设用地量来看，基本呈逐年递增的趋势，2000年以来城市建设用地的增量呈现迅速上升的趋势，建设用地平均每年以3.23％的速度增长，增长速度大大高于城市化的速度。目前实际建成区面积已达到188.1km2，年度城市建设用地的年平均增长速度达6.45%。若按1996年至2002年城市实际增加居住人口约49.13万人计算，平均每增加一人就要增加150.7m2的建设用地。 在国家西部大开发政策的扶持与引导下，我市近年的固定资产投资总量大幅增加，带动了城市建设用地规模不断扩大。1996年全市固定资产投资额为45.91亿元，到2003年全市固定资产投资总量累计达到24.32亿元。新建工业项目、基础设施项目给我市经济发展注入了新的活力，同时也成为包头市城市建设用地总量快速增长的重要原因。 我市作为自治区乃至西部地区经济重要城市，对周边地区人口具有很大的聚集力，吸引了大量周边地区人口前来就业、生活居住。加上自身城市人口的自然增长量，因此，城市人口增长较为快速。1995年全市城市实际居住人口为101.63万人，2002年城市实际居住人口为150.76万人，居住人口增加49.13万人。预计到2010年城市人口增加到200万人，人口的增长，对居住用地，公共建设用地必然提出扩展的要求，九原区的设置与建设使包括有大量的村镇和近20万农村人口也随着区划调整，被纳入市区，客观上也带来建成区面积的扩大。 乡镇企业的快速发展及其土地产出的低水平，也是造成建设用地迅速扩展的一个重要原因。 我市建成区内现有国家、省级开发区4个，总面积约62.37km2，带来城市建设用地规模的大幅增加。 2、功能布局欠合理 新增城市建设用地中，工业占绝对多数，工业用地分布不成体系，呈现出工业包围城市的局面。表现出城市各区域之间在规划建设上存在不协调，城市建设用地在功能安排上有一定的盲目性，城市总体规划在超前服务指导上缺乏强制力，在为企业选址、功能布局上控制不严，已经形成的工业围城现象在今后城市功能发挥和循环经济的发展上会带来较大障碍。 3、城市空间形态的零散化 我市建设用地的扩展是以南向和东西两城区相向发展为主，近年城市建设用地更是跨越京包铁路迅速向南、向西扩展，由于受到铁路、河流的自然分隔，建成区外围的建设活动多以零散布局的工业企业、自发生长的村庄为主，由于受行政区划以及各自招商引资项目归属政绩的影响，各区在项目选址建设方面，各自为政，缺乏统一协调，城市空间有日益零散化的趋势，导致城市总体形态特别是城市边缘建成区分散零碎。 4、提高建设用地集约化重点地区应确定 我市整体用地产出水平近年有较大幅度的提高。由于历史上包钢、包铝等大企业占地较大，内存土地较多，近年，生产总值高速增加，土地使用量并不增加，使全市的土地产出比很好，GDP每增长1亿元，用地只增长23公顷，远远低于全国的平均增长水平。 但是，开发区用地量大，产出比不合理，大量占而不用，闲置土地明显。城市边缘区的建设基本处在失控状态。特别是城区边缘一部分工业项目的选址随意性大，布局过于分散，不利于形成集中、高效的产业集群，直接导致土地利用水平不高。 三、城市建设用地依法有序扩展的思考与建议 我市正处于工业化加速发展阶段，城市建设用地需求量较大，向外扩展迅速，是不可避免的趋势，问题的焦点是如何保证城市建设用地的依法、有序扩展，这就需要政府与相关部门必须结合我市自然环境条件，社会经济发展状况和城市建设用地需求，强化城市规划的引导作用，编制新的总体规划，强化依法用地的意识，保障经济、社会的可持续发展。 面对已经形成的用地现状，结合原总体规划的基本精神，本着科学发展观理念，贯彻资源节约型社会和建设环境友好型城市的方针，建议在优化、创新新一轮规划时考虑如下建议： 1、认真研究城市的总体布局，保持原有规划合理的内核、功能分区清晰明确，留好必要的功能区间隔离带。 昆青区和东河区之间原规划的绿化隔离带正不断被蚕食，东西两个城市片区正有蔓延连为一体的趋势，这种扩展方式既破坏了城市总体规划确立的“一市双城、三个组团”的空间结构，也不利于包头脆弱的城市生态环境和环境分区理念。通过规划强化东西片区之间绿化隔离带的建设与保护，在规划中明确绿化隔离带的范围，并将其规定为非建设区，将图纸上的绿带变为真实的绿带，防止目前城市建设活动的无序蔓延。同时根据城市发展的实际需要，依托城市交通干线网络节点，规划集中的城市化地域，明确城市化发展的多元轴心与区域轴带，使城市化发展目标明确，节约使用土地，提高土地利用率，节省城市基础设施的建设费用。 (1)发展规模经济，促进上下游相关产业链的企业就近布局，共同使用基础设施，集约利用土地。相同类型或处于同一产业链的企业相邻左右。开展导向性工业区的建设，由城市政府或开发区统一进行征地、规划、设计、拆迁与施工。从而有效避免一哄而上大办企业造成重复建设和恶性竞争的弊端。 (2)规划建设城市道路系统，以道路为骨架，以公共交通为导向引导城市建设用地的轴带扩展。由于交通沿线具有潜在的高经济性，城市空间通常表现出明显的沿交通线推进的特征。因此，规划建设完善的交通道路系统，特别是建立完善的城市公共交通网络，结合公共交通进行城市用地功能组织，对引导城市建设用地合理扩展的意义深远。 2、加强对城乡结合部建设活动的规划控制与管理，实现城乡统筹，协调发展。 强化对城区周边、城乡结合部、城中村的改造力度，城市、乡村规划统筹考虑，建设发展协调进行。包头市城区周边城乡结合部地区，存在着大量违法建设活动，为城市的有序发展带来十分严重的潜在障碍，其脏、乱、差的环境严重损害了全国文明城市的整体形象。如果任其放任发展，城市化进程必将受到制肘，城市改造必然高成本大投入才可完成，拆迁量的扩大和由此引起的上访问题都会冲击城市化进程，然而只要现在高度重视管理，强化执法力度，就将会大大降低成本，减少许许多多人为的矛盾。 (1)城市总体规划编制中，应当在分析研究的基础上划定两条规划建设控制边界线，一条是规划区范围界线，有效地做好控制性规划，另一条是介于规划区与规划建成区之间，加强对城乡结合部规划控制管理力度，严格禁止规划许可外乱建乱占。 (2)注重市域整体规划，从全市域范围综合考虑，合理布局城市各项功能。统一规划、统一建设、共同使用城市基础设施，均衡城市环境承载力和减少城市环境污染。 (3)重视外来人口聚居问题，管制与引导并用，以引导为主。首先从规划上考虑到这部分人的居住生活需要，进而有针对性的统一建设经济型住宅区，满足外来人员居者有其屋的需要，实现“导”的作用，另外，严格控制城乡结合部地区的自发建设活动，实现“管”的作用，避免出现既成事实后的改造与拆迁，既难以处理又耗费大量资金，影响城市化发展的进程。 3、分析研究城市不同功能用地的关系，优化城市建设用地结构。 我市用地结构情况，应当充分考虑以重工业生产为主的特点，根据未来产业发展水平与目标，同时以国家相关产业的用地产出水平为依据，确定相关工业用地的合理规模；对于每个工业项目应进行专门的用地量评估，在规定最低产出水平的基础上，确定项目用地数量，并按集中合理科学布局原则，统一安排用地，保障新的重大工业项目落地，原有大企业从挖潜中解决用地问题，同时应避免过度开发。注重工业用地与其它建设用地的比例关系。 4、高度认识绿地在城市化发展中的作用，创造条件为绿让位。 规划和保留充足的绿地是改善城市生态环境的必须。我市地处塞北，自然气候条件恶劣，年降水量极低，风强尘多，工业排污严重，创造适宜人居住环境的一个重要因素，是做到林草覆盖土地。区间隔离林草、城市防风林带、工业隔离林带都是必不可少的城市重要组成部分。真正完善以路相连，以绿相隔的布局总概念。这类用地应当首先从规划上定格。 5、规划明确清晰的城市建设用地扩展时序，松紧适度，略紧为宜。 明确城市近、远期重点扩展地区，逐层推进，分阶段有序进行。规划上应根据城市空间扩展的阶段发展规律对城市空间布局进行适时调整，有计划地推进“集散型”城市空间结构的形成。 对现有城区的空地进行挖潜补缺建设，优化城市用地功能。同时，严格实施对新建工业项目进行集中统筹布局。加强对黄河湿地的保护，保护沿黄地区不被污染。保证水生命线的安全，对排污渠道、沿黄企业，农田开发加强管理，划定明确清晰的保护用地界线。在主城区要留足居住用地与公用设施用地，保证建成“超大城市”的需要。 建设用地的扩展应当有时间次序的平衡，做到用地的需求与供给合理，松紧适度，略紧为宜。 6、扩展用地要依法进行，强化法治观念，坚持依法行政。 城市建设用地的扩展，不是一个简单的过程，既不能依长官意志扩展，也不能由企业自主扩展，更不能无原则的谁占谁用。土地使用性质的变更要依法进行，强调以法治地，为的是前期的有效控制，后期的有序发展，实现城市化的低成本推进，科学化布局。 城市总体规划的修编应具有前瞻性，立足高远，又要切合实际，具有科学指导现实的可操作性。尤其在编制近期建设规划时，要与同期“十一五”规划相结合，做到科学有权威。维护规划的严肃性，规划一经确立，具有法律效力，维护规划的权威性是各级领导的一份责任。有什么意见在修编时提出，而不要在规划确定后随意变动。是否尊重规划是对各级各方面领导法制观念的检验。 城市建设用地扩展问题，关系重大，波及子孙。土地是城市人群所有活动与自然发展的基本载体，土地的不可再生性决定了土地的珍贵性，用一块少一块，是不可回避的事实，为了保证“食为天”用地的数量，城市建设用地从根本上来讲应节约、高效，提高土地利用率。 |
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包头市人大常委会 办公厅 综合处编辑 |
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