关于包头市农村牧区基层民主政治建设情况的调研报告

市人大民族侨务外事委员会

 

按照市人大常委会2005年工作安排，市人大民侨外委部分委员于8月下旬到9月上旬对我市农村牧区基层民主政治建设情况进行了调研。调研之前，调研组成员认真学习了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》及中办2004～17号文件《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》等有关法律、法规和政策，为做好调研工作奠定了良好的知识基础。调研组深入九原区、土右旗、固阳县、达茂旗听取了关于农村牧区基层民主政治建设情况的汇报，并与人大、政府、民政局分管领导和从事基层民主政治建设情况工作的同志进行了座谈，同时深入到四个旗县区嘎查村委会实地了解情况，听取了部分村民关于对村务公开、民主管理的意见和建议。

一、基本情况

我市始终把农村牧区基层民主政治建设当作关系国家长治久安的大事来抓，特别是1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布和2000年自治区《实施办法》出台以来，制定了系列加强基层民主政治建设的规定，依法完成了两次嘎查村换届选举，建立健全了村务公开民主管理制度，民主决策、民主监督制度也得到了进一步加强，先后涌现出一批推进村民自治的先进典型。2003年，市委、市政府表彰命名了四个村民自治区模范旗县、15个村民自治模范乡镇苏木；同年，九原区被命名为全国村民自治模范区。2004年土右旗在全国村务公开民主管理现场经验交流会上进行了典型经验介绍。土右旗莎拉齐大东村被民政部、司法部评为“全国民主法治示范村”。目前，全市62个苏木乡镇、654个嘎查村、2687个独贵龙村民小组村民自治工作扎实推进，基本形成了村民自治组织健全、民主选举规范有序、民主决策切实到位、民主管理扎实细致和民主监督推进有力的新格局。

(一)完善嘎查村委员会民主选举，健全嘎查村民自治组织

民主选举是贯彻实施《村委会组织法》的重要内容，也是嘎查村民自治的基础，事关农村牧区基层民主政治建设的大局。从2000年开始，根据新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，依法有序地开展了第四次、第五次嘎查村换届选举工作。特别是2003年第五次嘎查村换届选举工作，我市按照自治区的统一部署和要求，在市委、市政府的正确领导下，各地区、各有关部门精心组织，周密安排，扎实工作，圆满地完成了全市第五次嘎查村委会换届选举工作。在换届选举中具体做到了五个到位：一是认识到位，各地通过广泛深入的宣传教育和思想发动，把干部、群众的思想认识、统一到组织法上来，极大地提高了广大群众的参与意识及正确行使民主权利的能力。二是组织到位，各旗县区、苏木乡镇普遍成立了由党政主要领导任组长，有关单位部门参加的换届选举工作领导小组，保证了换届选举工作有组织、有步骤地进行。三是措施到位，各地通过召开换届选举工作会议，对换届选举工作的指导思想、方法步骤、时间安排及选举要求等进行了具体安排。四是落实到位，各旗县、苏木乡镇抽调大批机关干部，由领导带队深入嘎查村，对换届选举工作进行全程督查指导。五是选举程序到位，各级组织、民政部门具体负责换届选举的指导、协调等日常工作。在实际操作中，主要抓了以下几个重要环节：一是成立嘎查村民换届选举委员会主持选举工作，保证了嘎查村民的推选权；二是依法进行选民登记，做到不错登、漏登、重登，保证嘎查村民的选举权；三是经过预选，由嘎查村民直接提名产生嘎查村委会主任、副主任、委员候选人，改变了过去多数由组织提名或指定、内定的做法，保证了嘎查村民的直接提名权；四是召开选举大会集中投票，原则上不设立流动票箱，有效地杜绝了投票时的舞弊现象，保证了嘎查村民的投票权；五是设立秘密写票处，投票结束后，经公开验票、监票、计票，当场公布选举结果，以充分体现公开、公正和民主。

全市第五次嘎查村委会换届选举共产生主任652人、副主任320人、委员1386人。村主任中有党员498人，占总数的76％，比上届提高了11个百分点，村主任兼书记388人，“一人兼”比例达60％。村干部初中以上文化程度1468人（其中高中以上文化程度752人），占94.7%，比上届提高了4个百分点；村主任平均年龄为44.4岁，年龄结构稳定合理；妇女干部387人，占村委会总数的59.2%，较上届提高了3.2个百分点。经嘎查村民会议或村民小组会议，依法选举或推选产生村民小组长2687人，嘎查村民代表12357人。换届选举结束后，在嘎查村党支部的领导下，建立健全了嘎查村委会下属委员会、村民小组和村民代表会议，各村委会都能认真贯彻执行《村委会组织法》及党的各项方针政策和法律法规，严格按照村民会议或村民

代表会议的决议，办理本村公共事务和公益事业，村委会、村支部两委班子团结，带领广大农牧区在防治非典、农牧业生产中发挥了积极的作用。通过民主选举，使一大批思想好、作风正、有文化、有本领、群众拥护并真心实意为群众办事的人被选进嘎查村委会领导班子。绝大多数新当选的嘎查村委会干部责任感强，群众威信高，真正做到了组织满意，群众满意。

(二)健全和完善村民会议和村民代表会议制度，实行村务民主决策

嘎查村民自治是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来实现的。民主决策是嘎查村民通过嘎查村民会议或嘎查村民代表会议形式行使当家作主权利的主要途径。因此，在开展嘎查村民自治实践中，根据我市的实际情况，着重从五个方面健全和完善嘎查村民会议或嘎查村民代表会议制度：一是规定嘎查村民会议或嘎查村民代表会议决策办法和议事程序。按照《村委会组织法》规定，嘎查村民会议必须由18岁以上的村民过半出席，并明确嘎查村民代表会议的人员组成及其条件、职责、权利，根据有关规定讨论决定本嘎查村的重大事项。二是建立嘎查村委会每年一度向嘎查村民会议报告工作的制度，同时开展群众民主评议嘎查村干部的工作。三是建立健全嘎查村务公开制度，重点是财务收支、救灾款项发放、农牧民负担项目，各项收费标准，宅基地划分、土地流转情况和计划生育指标等都要实行民主管理，接受群众监督。四是制定嘎查村民自治章程和村规民约，并在嘎查村民会议上通过，把嘎查村民的权利义务、经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育、村貌卫生等方面规定的明明白白。嘎查村民应该做什么，不该做什么，写的清清楚楚。五是“一事一议”制度得到进一步落实。除涉及全体嘎查村民利益的重大事项由嘎查村民会议讨论决定外，其他有关需要农牧民出工出钱的事项，全部纳入“一事一议”范围。

(三)深化村务公开，推进民主管理

近年来，在各级党委、政府的正确领导和广大农牧民群众的积极参与下，我市嘎查村务公开民主管理工作进一步深化，取得了明显实效。全市62个苏木乡镇，654个嘎查村基本实行了村务公开制度，公开规范率达70％以上。通过普遍实行“五规范、一满意”、“村务十公开”、“一事一议”、“点题公开”，初步探索和建立了适合农牧区实际的嘎查村务公开民主管理制度，有力地促进了我市农村牧区社会稳定和各项事业的全面协调发展。特别是去年中办2004—17号文件下发以后，嘎查村务公开民主管理制度在农村牧区得到了更深入的贯彻落实。

一是加强了村务公开组织领导。1998年，中办、国办《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》下发以后，市委、市政府高度重视村务公开和民主管理工作，及时制定出台了《关于在全市农村牧区实行村务公开和民主管理制度的实施意见》，成立了由市委、政府分管领导任正、副组长，组织、民政牵头，纪检监察、人事、农牧业等有关部门共同参加的基层政权建设领导小组及办公室。明确了各部门的职责，形成了上下协调，左右联动，各施其职，各负其责，齐抓共管的领导体制和工作格局。各旗县（区）、苏木乡（镇）、嘎查村也都分别成立了相应的工作机构，把村务公开列入各项工作的重中之重。旗县党政主要领导担当第一责任人，负总责。苏木乡镇党政主要领导为直接责任人，形成了一级抓一级，层层抓落实的工作局面。去年，为贯彻落实中办2004—17号文件精神，又专门成立了由市委分管书记任组长，有关旗县区和单位分管领导为成员的包头市嘎查村务公开协调小组，并及时召开了全市村务公开协调小组第一次会议，进一步加强了村务公开和民主管理工作的组织领导。各旗县区按照市委、市政府要求，也迅速成立了相应的领导机构，认真学习宣传，精心部署落实，全面推进农村牧区村务公开民主管理工作的深入发展。

二是实现了村务公开在内容与形式上的与时俱进。首先在公开内容上不断创新。1998年，推行村务公开之初，公开重点主要是上级政策、粮食征购、农资供应等群众关注的热点问题。随着农牧区改革开放形势的发展和农民群众要求的变化，公开内容由“十公开”，增加到包括财务公开、村民自治事务公开、政务公开等三大类27项。在公开事项和内容上，也逐渐由过去只对办事结果的公开发展为事前、事中、事后全过程公开。其次在公开形式上不断创新。各地以村务公开栏为主，辅以召开村民代表会议或村民会议，发放明白卡，利用广播等便于群众了解与监督的多种形式进行公开。经济欠发达地区或不在规定公开范围的内容采取“一卡”（农民负担卡），“一表”（监督表）和群众点题的方式进行，既解决了村务公开中有的内容因形势变化快、制度修改不及时导致公开不全面、不到位的问题，又调动了群众参与村务管理和监督的积极性。

三是建立健全了村务公开的监督机制。全市嘎查村普遍建立了村务监督小组和民主理财小组，对嘎查村财务收支帐目进行监督、审核。同时还加强了乡镇经管站的审计力度，采取定期集中审计和不定期重点审计的方法，实行“村财乡审”，强化和规范了村务监督工作。

四是强化了村务公开制度建设。各旗县区在巩固完善村级民主选举制度的同时，更加注重村务公开民主管理制度的建设。大多数嘎查村建立了村民会议、村民代表会议、两委联席会议制度，重大事项实行民主决策，保障了农民群众的决策权；嘎查村村民自治章程村规民约得到完善，村民民主理财、村干部工作移交制度得到巩固，财务收支审批程序得到了规范，民主管理健康发展，保障了农民群众的参与权；健全完善了嘎查村财务公开、民主评议、离任审计等制度，有效地保障了农牧民群众的监督权。

二、存在的问题

我市嘎查村民自治工作在各级党委、政府正确领导下，广大基层干部依法办事、依法行政，农牧民的积极参与，干部群众的民主意识和法制观念进一步增强，基层民主政治建设取得了一定成绩。但仍存在不足，具体表现为：一是个别乡村干部对执行《村民委员会组织法》有片面认识，怕实行村民自治削弱党的领导；二是民主选举和村务公开还有待于进一步规范，特别是在党和国家对农村牧区政策调整以后，要及时修改完善有关法律法规；三是嘎查村委会每届任期三年，时间太短，不利于嘎查村干部队伍的稳定，对农牧民生产生活有一定的影响，建议每届任期改为五年；四是村民自治制度建设不够完善，依法治村水平还有待提高。

三、几点建议：

一是认真贯彻落实党在农村牧区的各项方针政策，加大《村委会组织法》等法律法规的宣传教育力度，提高认识，增强工作主动性和自觉性；二是要以开展村务公开示范活动为主要措施，做好嘎查村务公开和民主管理工作，进一步规范嘎查村务公开的内容、形式、时间、程序和监督；三是进一步规范民主选举程序，建议制定《包头市嘎查村委会民主选举办法》，使嘎查村民主选举更加规范、科学；四是民政部门要积极配合组织部门、司法部门开展农村党的建设“三级联创”和“民主法治示范村”创建活动，把“嘎查村民自治示范活动”与“三级联创”和“民主法治示范村”活动有机结合起来，一并部署，共同检查验收，进一步推动全市农村牧区政治建设向更高水平迈进。

 

 

 

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