关于对我市农村牧区小康住宅建设和城中村改造工作的调研报告

 

市人大常委会调研组

 

党的十六届五中全会明确提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。这表明在“十一五”期间乃至今后更长的一段时间里，我国将进一步推进社会主义新农村建设，改变城乡二元结构状况，努力实现城乡协调发展。这是如期实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，也是我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。

今年7月份以来，由赵道尔基主任牵头，组织常委会有关人员组成调研小组，深入各农牧业旗县区，开展了对我市农村牧区小康住宅建设情况的专题调研工作。十六届五中全会召开后，按照市委邢云书记的指示，赵主任又亲自带领有关地区、部门的领导、专家，赴山东、安徽、河南、山西等地的部分市、县、乡(镇)、村及农户，考察了解了相关情况。在深入调查研究分析我市农村小康住宅建设的基本情况以及存在问题，结合学习、借鉴外地好的做法和先进经验的基础上，形成了人大常委会党组关于对我市农村牧区小康住宅建设和城中村改造工作的建议，并向市委常委会议做了专题汇报。市委邢云书记及各位常委对这一工作建议给予了高度的评价。市委常委会议纪要认为工作建议“提出的目标任务明确，政策措施具体可行，具有较强的可操作性，为市委决策提供了可靠的依据”。纪要要求：“市政府和有关部门要在市人大常委会党组所提建议的基础上，进一步深入研究，不断完善工作思路”。

纪要还决定“成立由市委、市政府主要领导任组长的全市小康村镇建设改造工作领导小组及办事机构，加强组织领导和协调配合，认真做好有关工作，积极推进此项工作的有序开展”。现将调研情况报告如下：

一、切实增强农村牧区小康住宅建设和城中村改造工作的紧迫感

近年来，我市经济社会事业快速发展，城乡建设有力推进，农村牧区小康建设步伐加快。但与全面建设小康社会的目标相比还有很大差距。截止2004年底，我市共有行政村673个，其中，完成规划编制并按规划建设的村不足5%。城市规划建成区内有村庄58个，其中城中村32个，城乡结合部村26个，这些村建设布局乱、土地利用率低、基础设施建设欠帐多、农户住房质量差、村庄管理水平低，与城市整体形象极不协调。

全市共约20万农户，达到全国农村小康住房标准的约17000户，仅占8%。农村人均住房使用面积为15平米(建筑面积22平米)，与全国小康标准相差12平米；综合考察饮用水状况、卫生厕所状况、使用清洁能源状况、居室外道路条件及人均住房面积和住房结构六项内容，我市农村居民居住质量指数仅为15%，与全国小康标准相差60个百分点。由此可见，我市要在2010年率先实现全面建设小康社会的奋斗目标，任务还十分艰巨。

农村牧区小康住宅建设是农村经济社会发展最直观的反映，也是农牧民生活水平、生活质量最集中的体现。加快农村牧区小康住宅建设是我市推进城镇化、建设新农村的重要内容和切入点；加快城中村改造是完善我市城市综合功能、提升城市整体发展能力、巩固全国文明城市建设成果的紧迫任务。当前，我市经济总量和财政收入连续四年高速增长，城市综合实力和品位不断提升，城镇社会保障体系已经建立，以城带乡、以工补农、着手解决城乡二元结构矛盾的条件已基本成熟。党的十六届五中全会把建设社会主义新农村作为今后发展的战略重点。全市上下都要从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的高度出发，把农村牧区小康住宅建设和城中村改造作为缩小城乡差别，促进全市经济社会统筹协调发展的重大任务列入“十一五”发展规划，明确目标要求、建设任务和工作职责，加强领导，全力推进，力争在较短时间内使我市村镇面貌得到较大改观。

二、进一步明确农村牧区小康住宅建设和城中村改造工作的目标任务

到2010年率先实现全面建设小康社会的奋斗目标，要求我们在今后五年的时间内，必须全面推进城镇化，把农村小康住宅建设和城中村改造列入重要议事日程。总体目标是，“十一五”期间，要使100%的乡镇政府所在地和80%的行政村实现按规划建设改造，使80%的农户按照小康住宅标准基本完成住房建设，使全部城中村实现城乡一体化发展。实现这样一个目标，必须量化分年度建设任务，确保有序推进。具体步骤是，“十一五”期间，农村小康住宅建设和城中村改造要实施“三步走”。2006年为扩大试点年——在2004年农牧新村建设试点的基础上，全面启动城市中心区城中村改造；全面启动城关镇周边5公里范围，城市出口，国道、省道、铁路干线两侧3公里视野内的农村小康住宅建设工作。2007年为重点突破年——使城乡结合部村庄得到综合改造；建制镇周边、乡政府所在地周边村庄得到综合整治。2008～2010年为全面推进年——使全市80%的行政村实现按规划建设，80%的农户居住质量和农村生活环境得到明显改善。

全市农村牧区小康住宅建设和城中村改造工作要遵循因地制宜、分类指导，统一规划、分步实施，先易后难、整体推进的原则。城中村及城乡结合部村改造建设要体现城乡一体化发展、高起点规划、高标准建设的要求；其他地区农村小康住宅建设要体现适度集中、适当超前、适用可行的要求。积极鼓励使用太阳能、风能、沼气等清洁能源，加大农户住宅信息化建设力度，提高我市农户住宅的综合功能。

三、把加快产业发展作为推进农村牧区小康住宅建设和城中村改造的根本支撑

产业发展是农村牧区小康建设的物质基础。没有农牧民的稳定增收，没有农村牧区集体经济的持续积累，小康建设就会缺乏有力的支撑和持久的动力。山东济宁兖州市新兖镇大力推进农村工业化进程，全镇发展企业218家，固定资产80亿元。新兖镇采用“以企带村、村企合一”的方式加大合村并点力度，集中建设社区化管理的多层农民住宅楼，农民居住楼房化率达到29%。河南省漯河市南街村，全村848户3180口人，南街村集团拥有企业26家，工农业总产值14亿元，固定资产12亿元，98%的农民进厂务工，工业化率达99%以上，村庄功能分区有序，楼房化率100%，建成了乡村都市。河南新乡市刘庄村共有356户、1616人，村办企业20多家，工农业总产值12亿元，固定资产10亿元，农民户均存款20万元，农民住房及全套家电、日常消费品全部实行供给制，村民享受上学、就医、养老等20多项福利，农户联排别墅户均470m2以上，楼房化率达100%，基本实现了农村工业化、农业现代化、农民知识化、生活城市化。

山东、河南等地农村的发展实践证明，走农村工业化道路、发展壮大农村集体经济、实现农村劳动力的非农转移是农村小康建设的根本出路。我市推进农村牧区小康住宅建设和城中村改造必须把加快产业发展作为重中之重，正确处理小康住宅建设与农村牧区产业发展的关系，把小康住宅建设与不同地区的产业发展规划结合起来，以促进农村经济发展和农牧民增收为根本出发点，千方百计加快农村三次产业发展，努力增加农牧民收入。要切实推进农牧业产业化，提高第一产业的组织化程度和市场化水平。要加快农村工业化步伐，有条件的地区要按照“土地置换入股、村企联合共建”的方式，壮大集体经济，实现农村居民身份转换、就地安置。要加快农村第三产业发展，促进农村剩余劳动力充分就业。通过农村产业发展，为小康住宅建设和城中村改造提供强有力的经济支撑。

四、增强村镇建设规划的科学性、指导性和严肃性

建设社会主义新农村、率先实现全面建设小康社会的奋斗目标对我市村镇建设规划工作提出了新的要求。我市村镇建设规划体系尚不完善，90%以上的村缺乏科学合理、程序合法的规划。规划对建设的指导作用缺位，不遵守规划乱建、滥建的现象严重。加快我市农村牧区小康住宅建设和城中村改造工作必须切实增强规划的科学性、指导性和严肃性。要尽快完成我市城市总体规划和土地利用总体规划的修编工作，并完善建制镇(城关镇)、集镇、中心村、行政村规划体系。与全市“十一五”经济社会发展规划相同步，要尽快编制城中村、城乡结合部村、城关镇周边村及国道、省道、铁路沿线村庄建设布局规划，重点编制全市迁村并点专项规划、农村牧区小康住宅建设和城中村改造专项规划。全市迁村并点专项规划要向社会公示，小康住宅建设及城中村改造专项规划要向有关地区群众公示，听取广大人民群众和社会各界的意见。要加强农户住宅设计规划工作，按照“设计科学合理、建设统一整齐、功能相对完善、经济实用可行”的原则，从各旗县区经济社会发展实际出发，规划设计多种模式、风格各异、群众满意的村落布局和民居住宅户型。要设置城乡规划编制和管理专项资金并列入年度财政预算。要加强规划管理队伍建设，明确市、县、乡各级土地规划管理职能，加强规划执法工作，维护规划的严肃性。

五、建立有利于推进农村小康住宅建设和城中村改造的政策机制

全市农村牧区小康住宅建设和城中村改造要享受国家、自治区有关城镇化发展的相关优惠政策，有关部门要深入调查研究，制定配合政策，完善工作机制。要积极探索农村牧区小康住宅建设和城中村改造的多元投入机制，通过政府扶持、金融支持、市场运作、社会帮扶、集体补偿、个人出资等多种方式，多渠道筹集资金。要积极探索农村小康住宅建设按揭贷款、农村公益事业建设低息贷款等优惠政策，用于基础设施建设的金融贷款要向农村牧区小康住宅建设和城中村改造倾斜。要积极探索农村小康住宅建设和城中村改造的多元建设模式，对近郊村，尝试采用“土地置换、村企联建、以企带村、村企合一”的方式建设新村；对规模较小、位置相近、分布零散的村，尝试采用“以小并大、多村合一、集约用地、资源整合”的方式集中建设；对于小城镇周边村，尝试采用“人口向小城镇迁移、产业向小城镇聚集、分期分批建设”的方式，加快小城镇发展；对远郊村，尝试采用“逐步改造、加强配套、翻建旧村、提升新村”的方式加快建设；对城中村及城市规划区范围内城乡结合部的村，尝试采用“土地置换、身份转换、综合开发、整体改造”的方式，建设现代化住宅小区，推进村庄变社区。要积极探索农村牧区小康住宅建设和城中村改造的土地利用优惠政策，鼓励社会各界、企事业单位参与农村小康住宅建设和城中村改造。要制定相应的税费优惠政策，土地出让金、建设配套费等要重点用于城中村改造的基础设施建设。要研究制定城中村改造中农民就业安置、身份转换和失地补偿的配套政策，做好村庄变社区、农民转居民后的社会保障、医疗保险、民政救济、基层组织建设、社区管理等衔接工作。

六、公共财政的支出和建设资金的使用要向农村倾斜

山东、河南等地农村小康建设的实践证明，加强农村小康住宅建设和城中村改造离不开必要的财力支持和有力的组织实施。山东济宁兖州市全力推进农村城镇化建设，采取村并城、村并镇、村并区、村并企、小村并大村等多种形式，投入2.1亿元启动实施了“小村并大村、四百变一百”的村庄整合工程，实现了村村通水、通电、通柏油路、通客车、通程控电话、通有线电视、村村有一条文明示范街的目标。安徽滁州天长市秦栏镇投入3亿元兴建农民小康住宅示范村，建设多层住宅、独立式别墅和联排别墅，目前已建联排墅80多栋。甘肃酒泉市财政对农户在新村建房每户补贴1万元。各地实践证明，公共财政投入为小康住宅建设和城中村改造提供了有力的支撑。

“十一五”期间，我市加快农村牧区小康住宅建设和城中村改造需要进一步调整公共财政支出结构，使公共财政的支出和建设资金的使用向农村倾斜。要加大对农村公益事业和基础设施建设的投入力度，增强村镇综合功能，改善农村居住条件和生活环境。要借鉴外地经验，设立市及旗县区农村牧区小康住宅建设专项补贴资金并列入财政预算，按户均万元计，“十一五”期间要列支20亿元直补农户，用于农村牧区小康住宅建设。要整合交通、水利、林业、供电、文化、教育、卫生、通讯等部门的建设资金，集中用于重点村的基础设施建设。有关生态移民、移民扩镇的项目资金也要集中用于重点村的建设改造。对城中村改造项目，市财政要列支专项启动资金，旗县区、乡镇财政都要按比例建立专项资金的配套资金，集中用于基础设施建设。要把城中村及城乡结合部村改造的路网、管网建设列入市级城市基础设施建设年度计划，统筹安排，充分发挥公共财政和各项建设资金在推进农村牧区小康住宅建设和城中村改造中的引导、支持、补偿功能。要严格控制城区开发用地，积极引导大企业、开发商参与城中村和城乡结合部的改造。

七、加强对农村小康住宅建设和城中村改造工作的组织领导

要提高各级党委政府和广大干部对加强农村牧区小康住宅建设和城中村改造工作重要性的认识，积极引导各地区、各部门象抓工业项目那样抓农村牧区小康住宅建设和城中村改造。要成立全市小康村镇建设改造专项工作领导小组，由市委、政府主要领导任组长，领导小组下设办公室，专门负责农村牧区小康住宅建设和城中村改造的组织协调、政策制定、督查落实工作，确保农村小康住宅建设和城中村改造有力推进。要把小康住宅建设和城中村改造列入各地区、各部门领导班子、领导干部实绩考核，实行严格的责任制。对农村牧区小康住宅建设和城中村改造的试点先行地区予以政策扶持，对建设改造成效突出的地区要予以奖励。要加强农村牧区基层组织建设，加强对广大农牧民群众的宣传动员，教育引导广大农牧民改变传统的生活习俗和居住方式，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村。要建立激励机制，充分调动基层干部群众参与农村牧区小康住宅建设和城中村改造工作的积极性，确保建设改造工作顺利推进。

 

 

 

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