关于对我市地方立法情况的调查与思考

 

市人大法制委员会

 

地方特色和针对性、可操作性是地方性法规的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。几年来，市人大常委会以开拓创新的精神，不断探索和改进立法工作机制和工作方法，把搞好创制性立法作为重点，同时在制定实施性法规时着力增强针对性、可操作性和解决本地实际问题。最近，法制委员会就地方立法中在坚持“不抵触”原则的前提下，如何突出地方特色，解决实际问题进行了专题调研。经调研使我们感到，不论创制性立法，还是实施性立法，都必须具有地方特色，解决地方的实际问题。地方性法规之所以能在法律体系中占有重要地位，就在于它浓厚的地方特色，如果没有地方特色，地方性法规就失去了存在的必要。在坚持法制统一的前提下突出地方特色，是地方立法中需要不断探索实践的问题，也是提高地方立法质量的关键之所在。

一、基本情况

从上个世纪八十年代开始，伴随着我国民主法制建设的逐步深入，我市的地方立法工作也经历了一个从无到有、逐步积累经验、探索和提高的过程。从1989年制定第一件地方性法规《包头市老年人保护条例》迄今，我市共出台了现行有效的地方性法规48件。从数量上看，我市在十八个“较大的市”中居于第五位(最多的青岛市87件、下面依次为吉林市74件、宁波市59件、抚顺市53件、包头市48件。最少的为25件)。这些地方性法规在调整各种社会关系，保障、引导和推进经济、政治、文化事业健康发展方面，发挥了积极的作用。

近年来，我市人大常委会坚持“围绕中心，服务大局，急需先立，体现特色，注重质量”的工作思路，把充分体现地方地方特色和提高法规质量摆到重要位置，立法工作取得了可喜的成就：立法程序日渐规范，立法制度建设逐步完善，先后制定和出台了一批立法工作规程，立法工作步入制度化和规范化的轨道；努力增强立法工作的公开性，提高立法工作的透明度，使法规真正体现百姓诉求，扩大公民的有序参与，完善利益表达机制，通过座谈会、论证会、听证会和公布法规案等方式，把立法过程变成充分发扬民主，吸引社会广泛参与的过程；立法的质量与水平明显提高，一些地方性法规紧密结合我市经济社会发展的实际，具有很强的可操作性、针对性和地方特色，如针对我市近年来奶业发展迅猛的实际情况，为促进奶业健康发展，保障农民的合法权益，在认真深入调查研究的基础上，于2003年11月出台了《包头市奶牛良种繁育管理条例》；为了促进我市私营个体经济不断加快发展，增加经济总量，扩大城镇就业，加大政府支持与鼓励力度，我们创制了《包头市促进私营个体经济发展条例》；为了加强各级政府对土地市场的客观调控、优化配置和利用土地资源，创制了《包头市土地储备条例》；针对目前劳动力市场供大于求，多数劳动者在劳动关系中处于弱势地位，侵害劳动合法权益的事件时有发生的状况，制定了《包头市劳动者工资保障条例》。此外，包头市人力资源市场管理、社会市面蒙汉两种文字并用管理、清真食品管理城市市容和环境卫生管理、地名管理、菜田保护建设、动物诊疗等条例，也都极具地方特色，为我市开展地方立法工作进行了有益的探索。

二、存在的问题

但是，不可否认，我市的立法工作与深圳、上海等先进地区相比，与争创全国一流水平的目标相比，与落实依法治国方略的要求相比，还存在着一定的差距，主要有以下几个方面：

一是从法规类别和构成上来看，创制性立法较少，执行性立法较多，重复立法的现象较为突出。据统计，在我市48件法规中，执行性的32件，占2/3；创制性的仅16件，占1/3。有一些地方性法规甚至“三世同堂”、“四世同堂”。

二是从法规的内容和规定的来看，照搬照抄上位法和外地法规的现象较多，地方特色不够突出。有的创制性法规抄外地法规较多，有的执行性法规照搬国家法律法规的较多。

三是从贯彻执行情况来看，有的法规由于可行性差，贯彻执行得不够好。如出台于1997年的《包头市养犬管理条例》虽经修订，迄今基本上未得到很好的贯彻执行。究其原因，固然有执行和监督方面的因素，但不能不看到，一些规定不切实际，缺乏可行性，也是导致条例得不到贯彻执行的原因之一。据了解，包括北京、深圳在内的一些发达地区和中心城市，养犬条例也未得到很好的贯彻执行。北京为此成立专门机构，组织专门人员，但养犬登记率也只在10%左右。各地区的立法实践证明，法规的可行性和针对性越强，越能解决本地的实际问题，法规的实施效果越好；反之亦然。古人云“法不善行，其害甚于无法”。法规得不到贯彻执行，不仅浪费了立法资源，也有损于法制的尊严。

四是从法规的体例结构上看，往往追求“大而全”、“小而全”。有的法规题目过大，规范面过宽，只能东拼两凑，有宽度无深度。有的法规规范面虽小，但也分章设节，“麻雀虽小，五脏俱全”。

此外，在一些法规中，重权力轻责任，权利义务设定失衡，部门权力利益化、部门利益法制化的现象，还一定程度地存在，一些法规文字表述不够规范、严谨、准确。有的法规已经不适合新形势、新质量的需要，而未予及时修改，补充或者废止。这些问题，都亟待在今后的工作中加以解决。

三、需要解决好的几个问题

(一)必须切实转变观念。思想是行为的先导，转变观念是突出地方特色和提高立法质量的必要前提。第一，要牢固树立法规的质量意识。改革开放之初，我国法制建设面临的情况是“立法空白”，当时法制建设的主要矛盾是无法可依。在当时特定的历史条件下，小平同志提出“有比没有好，快搞比慢搞好”。经过二十多年的法制建设，情况已经发生了很大的变化，全国人大常委会制定颁布了800多件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了900多件行政法规，地方人大常委会出台了8000多件地方性法规，国家政治、经济、文化和社会生活的各个方面已经基本上做到了有法可依。当前和今后一段时期立法工作的主要矛盾已经发生了变化。提高立法质量，使立法工作符合客观规律，更好地保障人民群众利益以及规范和引导人们的行为，成为立法工作的主要方面。因此，作为地方立法工作者，必须调整工作思路，转变思想观念，努力推动地方立法工作实现由“数”到“质”的跨越，从“粗放型”向“集约型”转变。第二，既要克服法律虚无主义倾向，又要消除法律万能主义的思想。法律是调整社会生活重要的和基本的手段。没有法律，社会生活将陷入了瘫痪和混乱。但是，法律并不是调节社会生活的唯一手段，它毕竟并非是万能的。地方立法必须要给行政规范、市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范等留下一定的空间，没必要也不可能什么事情都用法律手段去解决。第三，树立和强化一切从实际出发的辩证唯物主义思想。地方立法工作必须以实际需要为根本出发点，以解决本地实际问题为立法目的，切忌追风和仿效，外地有的我们不一定要有，应当积极而又审慎地做好本地的立法工作。

(二)重点把握好几个环节。一是做好立项和立法前的调研论证工作。为了保证立法活动从起步开始就实现民主化、制度化和科学化，必须做好选题立项和立法前期的调研论证工作。立法选题立项要立足于本地的具体情况和实际需要，把握本地的社会现状和发展走向，针对本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，着眼于解决实际问题，做到立法与具体情况和实际需要的统一。如果可以通过制定政府规章、行业规范、市场调节等方法解决和调整的，尽量不要通过立法来规范。在选题中，要尽可能地侧重社会生活的某一侧面、某一局部、某一角度，规范面尽量要窄、避免题目过大过空。同时要注重创制性立法，力图通过立法解决中央立法不宜解决和不可能解决的问题。制定地方性法规时机不成熟的，不可仓促上马，可先由政府制定规章，时机成熟后再上升为地方性法规。对于为执行法律和行政法规而制定的执行性法规，尽可能避免重复立法，一些法律已较为明确具体，国务院还制定了实施条例，一般没有必要再制定地方性法规，如果要制定，只能是确实需要的。题目确定以后，要深入调查研究，通过调研，掌握实际情况，做到心中有数，善于抓住主要矛盾，搞清楚每部法规重点要解决什么问题，这样，法规才有对性，才会有地方特色。

二是做好法规草案的起草工作。要努力改变起草方式，建立多元化的法规起草体系。地方性法规的制定，从根本上说是一个发扬民主，吸引社会广泛参与的过程。现行的由政府职能部门独揽起草工作的做法，很难克服部门利益，提高立法质量。要采取多种形式，扩大社会参与度，将法规起草主体由单一化转向多元化，引入竞争机制。可以采取人大自行组织起草、委托部门或者专家起草、多方联合起草、向社会招标等多种方式，以便于集中社会智力更好地解决起草中遇到的难点问题，提高立法质量。

三是做好法规草案的审议工作。法规审议水平的高低直接影响到法规的质量。目前，我市在提高审议质量方面做了一些有益的探索。如会前向组成人员提前印发法规草案，建立法规草案隔次审议制度等，这些好的经验和做法应当在今后的立法实践中进一步加以完善。另一方面，在法规审议中也还存在一些不容忽视的问题，如组成人员事先未做必要准备，对情况不了解、对存在的问题不知道、对法规要解决的问题不清楚，导致有时法规审议流于形式。在审议中，能够提出好的建议意见的，往往都是专职委员，而一些兼职委员作用发挥得不够充分，这些问题有待于在今后的工作中通过加强培训、完善制度、改善组成人员的结构等方式逐步加以解决。其次，要建立审议中重要不同意见辩论制度和重要章节条款单独表决制度。常委会会议应当建立辩论制度，提供机会让双方就不同的观点所依据的事实、各自主张互相进行辩驳，经辩论后未得出结论的条款，可以再行调研后审议决定，这应当成为地方立法的一项制度，确定下来。另外，法规的一些重要章节条款，如涉及经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的问题，设定行政许可等对公民、法人和其他组织的权利和义务或者公共利益有重大影响的问题，建立单独表决制度。

再次，要完善统一审议制度。要做好统一审议和初步审议的衔接和配合工作，发挥好“两个积极性”，有关专门委员会应当重点从专业和技术的角度，从法规规定是否符合本专业内部发展的客观规律的角度，从立法的必要性和法规规定的可行性的角度进行审议。而法制委员会则重点从法规草案的合法性、合理性、立法技术的科学性、法律用语的规范性等方面进行审议。这样可以使初步审议和统一审议有机衔接起来，省去一些不必要的重复劳动，降低立法成本，提高立法质量。

(三)妥善处理好两个关系：一是突出地方特色和维护国家法制统一的关系。突出地方特色，必须以维护国家法制统一为前提，绝不能把违反法律法规的规定和对法律法规的突破和超越作为地方特色。如国家法律法规对某一违法行为作出处罚规定的，地方性法规只能在国家法律法规规定的种类、幅度和范围内作出细化、具体的规定，而不可突破。另一方面，强调法制统一，绝不能照搬照抄法律法规的规定，要用足用好地方立法资源，充分发挥好地方立法在拾遗补缺，解决地方的实际问题，促进地方经济社会发展方面的独特作用。做到在地方立法中既能维护国家统一，又不至于使法规成为仅仅是对法律和行政法规进行转抄、模仿而失去其应有意义的规范性法律文件。二是借鉴外地经验和突出本地特色的关系。在地方立法中，学习和借鉴外地经验，对于提高立法质量具有十分重要的作用。但必须把学习和借鉴外地经验同本地情况紧密结合起来，立足于本地实际，着眼于解决本地的特殊矛盾。必须充分考虑到我市经济社会发展的现状和与发达地区的差异性，绝不能盲目追风和照抄。

(四)建立和完善两个制度：一是专家论证和顾问制度。这一制度在我市已经实施了两三年时间，对于提高法规质量确实起到了积极的作用。但也存在着立法咨询顾问人员较少，涉及的领域不多，高层次专家人才匮乏等问题。立法是一项涉及领域广泛，专业性较强的工作，对每件法规涉及的专业知识，从事立法工作人员很难做到门门精通。为此，需要建立立法人才库和咨询联络网，聘请一大批涉及各个领域的专业人员，必要时，请他们提前介入，提供专业技术知识咨询。二是法规实施反馈制度。立法是为了解决社会问题。一部法规出台后，效果如何，起了多大的作用及其执法成本的大小，都应当有所反馈，以使立法机关及时了解法规质量，积累立法经验。对于实施一年后的地方性法规，可由立法机关组织有关部门进行调查了解，搞清法规实施中的全面情况，特别是还有哪些不适当、不完善的地方，结合执法实际，对法规的实施效果进行综合评价，及时总结经验，有针对性地解决立法中存在的问题和不足。目前，一些地区针对法规实施开展的“跟踪问效”和“后评价”活动，值得我市学习和借鉴。

总之，地方立法是一项行使国家权力的重要活动，其质量与水平，对社会生活会产生广泛而深刻的影响。作为立法工作者，应当增强责任感、使命感，认真研究地方立法工作的特征和规律，准确把握地方立法的定位和走向，努力探索突出地方特色，增强地方性法规的针对性和可操作性的途径和方法，为开创新形势下立法工作的新局面做出新贡献!

 

 

 

 

包头市人大常委会 办公厅    综合处编辑