坚持科学立法 构建和谐包头

——加强地方立法工作的几点思考

民主法治是社会主义和谐社会的本质要求，加强民主法治建设是科学发展、富民强市，建设富裕民主文明和谐新包头的题中应有之意。近年来，市人大及其常委会在市委的领导下，在“一府两院”支持配合和社会公众的广泛参与下，按照落实科学发展观、构建和谐社会的要求，大力推行科学立法、民主立法，不断加强地方立法，提高立法质量，加快依法治市进程，为本地区经济社会协调快速健康发展起了积极的保障促进作用。然而随着国家法治的不断完善，经济社会的快速发展，科学发展、富民强市，建设富裕民主文明和谐新包头战略的实施，对作为国家立法体制重要组成部分的地方立法提出了新的更高的要求，在新形势下如何坚持科学立法、民主立法，进一步加强改进地方立法工作，提高立法质量，顺应国家法治建设的总体要求和地方经济社会发展及现代文明进步的实际需要，成为我们地方立法机关和立法工作者面临和亟待研究解决的重要课题。

一、因应新形势，把握地方立法重心

地方立法工作重心的准确把握，关系地方立法的科学决策和地方立法工作的正确走向，是提高立法工作水平和立法质量的重要前提。作为现行统一多层立法体制的有机组成部分，地方立法应在维护国家法制统一的前提下，依照法定权限，以保证上位法实施，满足地方经济社会发展需要，解决地方实际问题为己任，理性分析国家法制建设和地方经济社会发展情况，来准确把握地方立法的重心和走向。当前乃至今后一个时期地方立法重点将发生以下转变：一是在完善经济立法的同时注重加强社会立法。改革开放以来，国家和地方的立法工作重点是建立和完善社会主义市场经济法律体系，对于保障和推动社会主义市场经济体制的建立和发展发挥了极其重要的作用。随着科学发展观和构建社会主义和谐社会的提出，加强社会领域的立法日益显得重要和紧迫。市委十届二次全委会议提出到2010年我市资源节约型、环境优好型城市建设取得显著成效，进入全国环保模范城市和生态园林城市行列的目标。为这一目标的实现，在今后一个时期，我市在突出经济立法的同时，还应注重加强城市建设管理、生态环境建设保护立法。二是由注重创制性立法转向注重加强实施性立法。我国经过20多年法治建设，中国特色社会主义法律体系已基本形成，据统计截止2006年12月1日，现行有效的法律达454件，行政法规690件，地方性法规13123件，涉及到市场主体和中介组织、市场交易、财税、金融、投资、教育、文化、卫生、社会保障、社会组织、社会管理等各个方面，无法可依的问题已基本得到解决，法治建设的主要矛盾表现为法律的实施问题。国家法制的日益完善，处于从属地位的地方立法空间的日益萎缩，原有的创制性立法只能“扮演”少量拾遗补缺的角色，其立法重点自然由创制地方性法规转变为结合地方实际，将国家普遍性、一般性、原则性的规定加以具体化，制定实施性地方性法规，通过积极依法行使地方立法权，保障国家法律的全面有效实施。三是由追求立法速度和数量转向注重提高立法质量。地方立法的质量关系到国家法治整体质量，直接影响着依法治国方略的全面实施和民主法治建设的进程。随着国家法制的不断完备，社会民主法治意识的逐步增强，特别是行政处罚、行政许可法等法律的相继出台，地方立法受到的约束越来越严，面临的要求也越来越高，提高立法质量已成为地方立法工作的核心，要求地方立法进一步在不抵触、有特色、可操作和增强实效性上下功夫。在地方立法过程中要符合法定的地方立法权限和上位法的法条、法意的前提下，紧密结合地方实际，突出地方特色，切实有效地解决本地区主要矛盾和突出问题，彻底杜绝重量轻质的倾向，全面提高地方立法质量和立法效益。

二、增强良法意识和协作意识，锻造立法精品

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。依法治国方略的实施，中国特色社会主义法律体系的构建，呼唤和需要高质量的立法。正如生产的每一道工序决定着产品的质量，立法的每个环节和程序制约着地方立法的质量，地方立法起草、审查、审议相关机构、部门和人员要本着对国家、对人民和对法律高度负责的态度，牢固树立没有最好、只有更好的“精品”意识、“良法”意识,认真履行法定职责，深入学习立法技术理论，反复调研论证，加强沟通协调,竭尽所能，严把每道立法质量关，使条文的表述更加严瑾、周密，条文的内容更加符合地区实际，更具针对性和可操作性，决不使法规草案带着缺陷进入下一道程序。地方立法的相关机构、部门和人员要增强全局观念和协作意识，要全程关注立法进展情况，积极建言献策，支持配合牵头单位高质量地完成各阶段的立法任务，力求制定出台的每一件地方性法规能经得起科学的推敲和实践的检验。

三、建立立法后评估机制，提高立法决策水平

立法质量是立法工作质量和水平的集中体现，而实践是检验立法质量的根本标准。近年来，我们致力于建立完善立法规划计划编制、法规起草、法规审议、立法听证、立法咨询顾问、立法信息员和报批等立法机制，注重从立法准备和立法过程推动科学立法、民主立法，提高立法质量。然而，法律的实施问题已成为当前法治建设的主要矛盾；法规实施后的同位阶及与上位法的冲突仍不可避免的出现，削弱了法的明确性，影响了法制的统一；经济社会的快速发展、实践环境日新月异的变化不断对法规的针对性、适应性和协调性提出新的挑战，促使地方立法机关开始关注对立法后法规实施效果的评价和反思，出于总结立法经验，发现改进立法工作不足，适时对现行法规进行修改，提高立法决策和工作水平的考量，有必要探索建立立法后评估机制。

立法后评估又称为立法跟踪评估、立法回头看，是指立法机关通过一定规模的实证调查，对法规实施实效及存在问题进行全面客观的分析评价，及时为法规的修改和立法完善提供有价值的参考。从各地现行实践看，做好立法后评估工作重点需要抓好以下环节：一是明确立法后评估的主体。通常是由立法机构组织政府有关部门、科研院所、民间机构、专家学者和社会公众等对立法进行评估。二是确定立法后评估的对象。主要选择一定数量有代表性的法规进行评估。三是明确立法后评估的内容。评估内容主要包括法规实施的绩效，法规制度、措施和程序的设计是否合理、可行、符合实际，是否与相关法规相协调、与上位法相冲突，提出修改、补充或解释的立法建议。四是选择立法后评估的方法。立法后评估可采用问卷调查、召开座谈会征求意见、实地调查等社会调查方式，并可对定量分析、成本效益分析等方法在立法后评估中的运用进行积极探索，努力实现立法后评估方法的多样化。

四、树立法制权威，优化立法环境

社会主义法的民主性、科学性，决定立法过程须由社会公众基于对法制权威的尊崇而高度关注和广泛参与，提高立法质量，夯实实施基础。社会主义法制是构建和谐社会的重要基础和重要保障。党的十六届六中全会要求“维护社会主义法制的统一和尊严，树立社会主义法制权威”。深刻揭示了社会主义法制在构建社会主义和谐社会中重要地位和重要作用，对加强社会主义法制提出了明确要求。地方人大要以树立社会主义法制权威为己任，在根据经济社会发展的需要，重视加强立法工作的同时，认真履行法律监督和工作监督职能，支持“一府两院”依法行政和公正司法，加强对行政机关和司法机关权力运行的制约和监督，加大法律法规的实施力度。进一步加强社会主义法制宣传教育，增强全民法制观念，提高全民法律意识，引导培养全社会依法行政、公正司法、依法办事、自觉守法的行为习惯，在全社会营造信仰法制、尊重法制、崇尚法制良好的法治文化氛围。进而促使社会公众广泛关心重视立法，主动参与立法活动，为地方立法积极建言献策，使地方立法更好地集中民智，体现民意，支持帮助地方立法机关提升立法的科学化、民主化水平，提高立法质量，在立法机关和社会公众之间形成良性互动的立法工作格局。

包头市人大常委会 办公厅 综合处编辑