包头市“十一五”期间加强

地方立法工作，提高立法质量对策建议

 

市人大常委会课题组

 

地方立法是我国立法体制中的重要组成部分，是地方人大及其常委会行使地方国家权力的一种重要表现形式。党的十六大提出要加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系，为我们进一步做好地方立法工作指明了方向。包头市从1989年制定地方性法规以来，截止2006年底，共制定、修改地方性法规62件，其中现行有效的53件。这些法规的制定和颁布实施，与国家和自治区法律法规一道，为包头市经济快速发展和社会进步提供了有力的法制保障。

 包头市“十一五”期间是全面落实“科学发展、富民强市”构建和谐社会的关键时期,进一步加强地方立法工作，提高立法质量，切实发挥地方立法的规范、保障和促进作用，对于包头市经济和社会全面发展具有十分重要的意义。

   一、包头市地方立法基本评估

   （一）主要成绩

    包头市的地方立法工作，从市九届人大常委会开展以来，在市委的领导下，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的基本路线为指导，以宪法、法律、行政法规和自治区地方性法规为依据，紧密结合包头市实际，为我市改革发展稳定创造良好的法制环境，推动依法治市的进程发挥了应有作用。特别是市十二届人大以来，市人大及其常委会把立法工作摆到重要位置，坚持“围绕中心、服务大局、突出重点、急需先立、体现特色、注重质量”的基本思路，加强组织建设，完善工作制度，理顺工作关系，充分发挥主导作用，积极推进立法民主化、科学化和规范化进程，不断提高立法质量，立法工作取得突破性进展，五年制定修改地方性法规28件，占包头市立法总数的近二分之一。在加快立法进度的同时，也积累了宝贵的经验。

 

    1、强化党的领导意识，在地方立法工作中始终坚持和依靠党的领导

    坚持和依靠党的领导，是做好地方立法工作的根本保证。市人大常委会把坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事有机统一起来，紧紧围绕市委的重大决策部署和确定的中心任务，根据全市经济社会发展的需要适时开展立法工作。对地方立法工作中的重大问题，包括立法规划、计划项目的确定都要主动报请市委同意后实施。为认真贯彻党的十六大关于加强党对立法工作的领导，2004年8月，经市委同意召开了全市地方立法工作会议，研究确定了在新形势下进一步加快包头市地方立法步伐，提高立法质量，协调各方做好工作，推进依法治市进程。市人大常委会十分重视通过完善制度和机制创新保证市委对立法工作的领导。一是对涉及全市经济社会发展的重大问题及与广大人民群众利益密切相关的重要法规案，在依照法定程序审议通过前，都要报请市委研究审定。如《包头市人民代表大会讨论决定重大事项的规定》、《包头市人民代表大会议事规则》和《包头市殡葬管理条例》等，都是由常委会党组报请市委审议同意后按法定程序制定的。二是积极探索建立市委领导、人大主导、“一府两院”密切配合、社会各界广泛参与的立法工作机制。2005年，市人大常委会党组经过认真调查研究，针对包头市地方立法工作的实际情况，向市委提请了《关于进一步加强地方立法工作的报告》，市委非常重视，经书记会议研究后，转批全市要求认真落实。

    2、强化大局意识，为建设经济强市提供有力的法制保障     

    市委九届二次全委(扩大)会议以来，包头市经济建设快速发展，市人大常委会适时提出，地方立法工作要突出经济立法这一重点，为推进包头市经济持续、协调、健康发展做贡献。近年来，经济类立法占全部立法的50%以上，尤其是2004年占到70%。在着重加强经济立法的工作中，一是紧扣发展主题，不断提高服务第一要务的实效。其中，直接为包头市经济发展提供服务和保障而制定的法规有人力资源市场管理、土地储备、奶牛良种繁育管理、动物诊疗管理、促进私营个体经济发展等法规，这些经济类地方性法规都具有地方特色和较强的针对性和可操作性。二是坚持立法与改革发展决策的紧密结合，促进经济与社会的协调发展。适时制定、修订了住宅物业管理、城市房屋拆迁、城市供水和市容环境卫生以及环境保护等法规。三是及时修改、废止不合时宜的法规。地方立法要与时俱进，促进发展，就必须把修改、废止法规放在与制定法规同等重要的位置，对现行有效的法规进行认真清理，及时进行修改或废止。近年来，先后对包头市地方性法规与世贸组织规则、行政许可法规定不相适应的地方性法规进行了两次全面清理，共修订法规8件，重新制定了3件，废止3件，收到了很好效果。

     3、强化创新意识，不断改进立法工作机制和工作方法

     创新是各项工作前进的动力和源泉。市人大常委会在立法工作中，始终提倡要把开拓创新精神和求真务实的态度结合起来，积极探索改进立法工作机制和工作方法，从制度和机制上巩固创新成果，使行使立法职权更加到位，更富有成效。一是建立科学的立法机制和立法程序，不断改进和提高立法审议质量。市人大法制委对立法工作制度建设进行了总体设计，先后制定了法规草案起草、法规审议、工作协调、立法听证等8项工作规程，使立法程序的各个环节更加规范化、制度化。二是扩大立法民主，健全人民群众参与立法的工作机制。坚持走群众路线，每件法规案都通过座谈会、论证会、书面征求意见、向社会公布法规草案、召开立法听证会、邀请市人大代表和市民旁听常委会审议法规等多种方式，充分发挥社会各界和广大人民群众在立法中的作用，扩大人大代表和人民群众在立法中的有序参与。三是建立社会智力资源参与立法工作的机制。市人大常委会聘请了常年法律顾问和立法咨询顾问及人大代表立法信息员，充分发挥他们的作用。四是建立完善立法工作协调机制。随着改革发展的不断深入，特别是行政许可法的颁布实施，地方立法常常涉及到许多部门、群体的职能和利益关系的调整。因此，立法协调工作也显得越来越重要。2004年，市人大常委会与市人民政府共同制定下发了《关于加强制定地方性法规协调工作的意见》，规范了人大与政府在立法工作中的关系与责任，建立了相互沟通与协商的工作机制，加强了市人大各专门委员会与政府部门在立法工作中的协调和配合。

      4、强化以人为本意识，注重权力与责任、权利与义务的统一

    科学发展观是我们党执政理念的重要升华，其本质和核心是坚持以人为本。市人大常委会适时转变立法工作观念，着重加强了保障公民权利和促进社会和谐方面的立法，把坚持以人为本、立法为民的宗旨放到重要位置。明确提出立法工作必须把维护和实现好最广大人民群众的利益作为根本原则，作为出发点和落脚点。一是在立法观念上，更加体现以人为本的思想。如2004年针对我市部分单位及施工企业拖欠劳动者工资的问题，常委会及时把制定劳动者工资保障条例列入立法计划，使其进入快车道，并于年底前审议通过，维护了劳动者特别是农民工的合法权益。二是从重管理性立法理念向权利与义务、权力与责任相一致的立法观念转变。市人大常委会在立法实践中，对管理性的法规，在规范其行政执法权力的同时，十分注意与之相应的责任，避免了部门利益法规化。如在制定殡葬管理条例中，为充分体现人民群众的意愿，常委会二审后，又在《包头日报》上公布草案，进一步征求意见，充分吸纳人民群众反馈的意见，三审后予以通过，使公民和法人的利益与权益得到维护。三是在立法过程中，更加注重民主化和科学化。劳动者工资保障条例一审后，市人大法制委员会举行了首次立法听证会，直接听取用人单位、工会组织、法律工作者及普通劳动者的意见和建议。养犬、殡葬管理条例等法规草案在审议过程中，不仅在报纸和人大信息网上公布草案，还组织召开了新闻发布会、专家论证会等，广泛征求社会各界和人民群众的意见，使立法的每一个环节都能做到深入了解民情、广泛集中民智、充分反映民意，增强了立法的民主化和科学化。

     5、强化质量意识，提高地方性法规的权威和实施效果

     地方性法规能否有效实施，是衡量立法质量的一项重要标准。市人大常委会始终把提高立法质量作为立法工作的重中之重来抓，提出地方性法规要有较强的针对性和可操作性，规范面要小，符合包头实际，切实可行。为此，市人大常委会围绕提高立法质量采取了一系列措施。一是在立法选项上突出重点，在力量安排上保证重点。对立法规划、年度计划，采取滚动式的实施方法，处理好数量和质量的关系。既要保证立法计划的完成，做到加快地方立法步伐，又要数量服从质量，不为赶进度而匆忙通过，而是采取隔次会议审议或顺延到下一个年度继续调研论证。二是根据我市经济社会发展的需要，急需立法的项目，可以进入快车道。同时，集中力量，抓紧制定。如出台的劳动者工资保障、奶牛良种繁育、动物诊疗管理等法规就是急需先立的范例，而且实施效果明显。三是做好立法的前期准备工作。除了认真搞好法规立项的必要性、可行性调研外，在有关部门草拟法规初稿时，有关专门委员会就派人提前介入，了解情况，加强指导，以便为常委会修改和审议法规草案提供必要的情况和翔实资料。四是认真贯彻立法法的要求，实行统一审议制度，既发挥法制委员会统一审议机构的职能作用，又充分调动各专门委员会和相关方面的立法积极性，同时，认真征求自治区人大有关委员会的意见，形成提高立法质量的合力。

    （二）存在的主要问题

在充分肯定包头市地方立法工作取得积极成果的同时，我们应当清醒地看到，包头市立法工作还不能完全适应本市法制建设、社会主义市场经济发展和社会全面进步的需要。有些法规还存在明显的部门利益倾向，照搬照抄上位法、缺乏地方特色、可操作性不强等问题还比较突出。特别是一些法规出台不久就修改或有的法规制定了也没有被认真实施，而一些急需的法规又没有及时制定等。存在的问题主要表现在以下几个方面：

    1、立法选项还不够科学，创制性立法较少。在立法项目的确定上，哪些项目要立法，哪些项目可以不立或者缓立，目前仍然缺少统一的可操作的立项标准，实践中随意性较大，缺乏必要的规范和科学论证机制。从包头市目前的法规类别和构成上看，创制性立法较少，执行性立法较多，重复立法的现象较为突出。据统计，在包头市53件现行有效法规中，执行性的35件，占2/3；创制性的仅18件，占1/3。表现在对本地经济和社会发展的状况缺乏高屋建瓴的把握，在立法规划中，还缺乏整体的谋划布局，不能把本地经济、社会发展的全局与国家的发展有机结合起来。

    2、地方特色不够突出，部门利益倾向仍然比较严重。一些部门喜欢“二次立法”，主要精力放在搬抄国家有关大法上，往往是国家立法刚出台，相关部门就紧跟着要制定地方性法规，许多法规搞成了法律、行政法规的汇编，条文大都是来自上位法，针对和解决本地实际问题的内容很少。多数地方立法成为相类似、特色少。同时，不少部门往往把收费、罚款作为弥补业务经费不足，增加工作人员收入的有效渠道。有些行政主管部门利用掌握国家政策资源和立法资源，在协助权力机关制定有关地方性法规草案时，千方百计为部门争权力、争利益，要审批权，要检查权，最后落实到收费、颁证、处罚权上。而真正涉及人民群众切身利益的事项需要立法时，却由于涉及到部门利益问题，或涉及到的权力义务关系相对比较复杂，工作量较大，因而被搁置一旁。

  3、地方立法的执法力度不够。主要表现在有的执法部门对地方性法规认识不到位，依法行政意识不强；一些行政执法部门轻视地方性法规的作用，有的甚至将其置于政府规章之下；还有个别部门把地方性法规作为部门利益的工具，更多从本部门的局部利益出发，在执法中有利则争，无利则推，他利则拖，不利则顶，导致一些地方性法规执行乏力。如物业管理条例、养犬管理条例等就没能很好执行。

此外，在一些法规中，重权力轻责任、权利义务设定失衡，部门权力利益化、部门利益法制化的现象还一定程度地存在；一些法规文字表述不够规范、严谨、准确；有得法规已经不适合新形势的需要，而未及时修改、补充或者废止等。这些问题都亟待在今后的工作中加以解决。

二、加强地方立法，提高立法质量的对策

党的十六届六中全会决定中把“完善法律制度、夯实社会和谐的法治基础”作为构建社会主义和谐社会的一项重要任务确定下来，而地方立法工作是完善法律制度的基础性工作。因此，加强地方立法工作，提高立法质量，是地方立法机关的重要职责。

   （一）突出立法重点。要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持法制统一原则，紧紧围绕市委的重大决策和中心工作，坚持从全市改革发展稳定的大局出发，解放思想，创新机制，以维护人民群众根本利益为出发点，体现地方特色，为全市“科学发展、富民强市”提供法制保障。要始终坚持和依靠党的领导，牢牢把握发展这一主题，建立和完善市人大常委会立法规划项目库，科学合理编制年度立法计划和五年立法规划；加强促进经济发展和改革开放、规范市场经济秩序的立法；注重社会管理、公共服务、城市建设和管理的立法；围绕促进就业、保障职工参与民主管理和加强劳动保护等方面的立法；注重节约资源、保护环境、可持续发展方面的立法；注重加快城乡统筹发展，加快新农村建设、缩小城乡差距的立法；加强科教兴市、弘扬优秀传统文化方面的立法

   （二）创新立法理念。要从重视立法的数量向注重立法质量转变；从法规以管人管事，以许可、收费、罚款作为主要管理手段和方法，向依法行政，为经济发展提供保护和服务为主转变；从侧重行政管理型的立法逐步向市场主导型的立法转变；从追求法规内容的大而全向追求小而精转变。充分发挥地方立法的创制功能，更加注重解决本市的特殊矛盾和问题。特别是要处理好立法中的权力与责任、管理与服务的关系问题。要根据行政许可法的规定，按照精简、统一、效能和依法行政的原则，遵循市场经济发展规律，科学合理地规定国家机关的权力和责任，巩固行政审批制度的改革成果，慎重设置行政许可权。凡是通过市场机制、社会中介组织或事后监督能够解决的事项，一般不设立行政许可程序，切实防止把在改革中已经被取消或弱化的审批权、许可权、收费权等，通过立法予以恢复或强化，促进政府职能转变到经济调节、市场监督、社会管理和公共服务上来。

   （三）创新立法机制。要拓宽法规起草渠道，建立开放的、多元的起草机制。对关系到部门利益调整以及综合性强、涉及面广、一个部门难以单独起草的法规，可由市人大有关专门委员会、市政府法制办牵头或组织起草。吸收专家、学者共同参与调研、起草、论证，形成立法工作者、专家学者和实际工作者相结合的法规起草机制，以发挥各自的优势和长处，提高法规起草质量。要进一步完善法规审议机制，提高审议质量和效率。要重视发挥委员和代表在立法中的主体作用，坚持和完善法规草案的两审制，对一些重要法规草案还可实行常委会隔次审议和三审。要保证常委会组成人员充分审议、发表意见，提高审议质量；要坚持和完善法规草案的专业审议和统一审议制度，互相配合、互相支持、优势互补、形成合力。要以执法监督促进立法工作，建立健全法规跟踪监督和法规质量评估机制。要把立法工作和执法监督有机结合起来，每年选择若干件法规，开展立法后评估活动，切实做好法规实施情况的跟踪检查，加大执法监督力度。要注意调查、了解、收集和整理我市地方性法规实施中的实际问题，善于从法规实施的信息及反馈中调整立法思路，改进立法工作，提高立法质量。

 （四）创新立法工作方法。一是开门立法要有新举措。要坚持以立法公开，促进立法民主，充分运用法规草案公开登报、立法听证会、座谈会、论证会等各种形式，广泛征求社会各阶层、各方面的意见。不断改进和完善立法公开制度，拓展人民群众参与地方立法活动的途径和渠道，扩大人民群众对立法工作的知情权，保障人民群众通过多种形式参与地方立法计划的制定、法规草案的起草、审议和修改等活动，实现立法机关与社会公众的互动，切实防止立法中利益部门化和部门利益法制化等问题。二是工作方法要有新的转变。一方面法规草案征求意见的时间要宽裕，以便大家更充分地发表意见；另一方面，对各方面提出的意见、建议进行汇总、整理后，在市人大常委会信息网上公布，以提高社会各界参与立法的积极性。三是调查研究要有新改进。从理论和实践的结合上不断研究新情况、解决新问题，把地方立法工作提高到一个新水平。

 三、“十一五”期间包头市地方立法工作的建议

 “十一五”期间，是包头市全面落实科学发展观，按照“以人为本”和“五个统筹”要求构建和谐社会的关键时期。因此，地方立法工作必须紧紧围绕市十次党代会提出的“大力推进经济结构的战略性调整，加快转变经济增长方式，坚持走新型工业化道路，努力提高经济发展的质量和效益；统筹城乡发展，加快城镇化进程，全面提升城市品位；着力提高人民群众生活水平，不断完善社会保障体系，促进社会公平正义”的总要求来开展。

    (一)服从和服务于“科学发展、富民强市”的战略目标，保障和促进经济社会的可持续发展

 我市的地方立法必须紧紧围绕市委提出的“科学发展、富民强市”的战略。要维护社会主义法制的统一和尊严，树立社会主义法制权威，坚持科学立法、民主立法，要找准制约经济发展、构建和谐社会的“短木板”，按照急需先立的原则，充分运用近年来积累的立法工作经验和方法，在注重经济立法的同时，高度重视保障公民权利、推进社会事业、加强社会管理方面的立法。通过地方立法，解决经济和社会生活中需要用法规解决的矛盾和问题，为“十一五”期间全市的改革、发展、稳定创造良好的法制环境。

    一是围绕中心开展立法。“科学发展，富民强市”的任务十分繁重。现在，摆在全市人民面前的第一要务，就是加快发展。因此，加强和改进有关市场经济的立法，促进和保障改革发展稳定，应当成为地方立法工作的重要任务。市场经济越发展，改革越深入，利益主体就越趋多元化，利益关系变化就越大。原有的利益格局打破以后，会出现许多新情况和新矛盾，这些都需要及时制定地方性法规来调整和规范。在制定地方立法的五年规划、年度计划和安排地方性法规具体立项的时候，都要把有利于促进和保障市场经济的健康有序发展，有利于改革发展稳定的大局作为原则。要由以往“成熟一个制定一个”的模式转变为改革和发展需要一个制定一个。凡是符合最广大人民群众根本利益的，保障和促进地方经济、社会发展所需要的法规，就要积极立项，加快起草制定。尤其是对市场经济发展中亟需用法规来规范和调整的利益关系和社会关系，更应该进入快车道。

 二是依法推进和保障市场经济健康发展。为适应建立健全社会主义市场经济发展需要，实现政府市场监督的职能，依法维护市场秩序，针对产品质量监督、服务质量薄弱的问题，必须加快制定产品质量监督管理、集贸市场管理等方面的地方性法规。为更好地适应入世的需要，要进一步转变立法思路，从“先市场，后规则”，转变为“先规则，后市场”。适度进行超前立法，改变过去事后控制的立法模式，充分发挥法规的促进、保障、规范和服务功能。同时对现行行政法规进行清理，对涉及计划经济色彩、歧视特定市场主体、影响公平竞争、地方保护主义的行政规章进行修改和废止。

 三是加强对教育等社会事业方面的立法。根据市委的部署，为重视人才的培养，进一步加强我市软环境建设，提高城市综合竞争能力，在积极实施《包头市义务教育条例》等法规的同时，应加强对社会力量办学的管理。为此，要加强教育、科技、医疗、体育、健康等法规的制定。为我市经济社会持续快速健康发展，打造和谐包头提供法律保障。

 （二）维护广大人民群众的根本利益，把解决人民群众关心的问题作为“十一五”时期我市立法的重点

 地方立法体现人民群众的意愿，保障人民群众通过多种形式，多种渠道参与社会管理是实践“三个代表”的根本要求，也是构建和谐社会的具体体现。为此，地方立法工作应坚持以人为本，紧紧抓住人民群众关心的热点、难点、焦点问题进行立法，以维护人民群众的根本利益，使制定出的法规符合人民群众的意愿，能解决实际矛盾。

 一是关注民生，注重解决人民群众关心的问题。在立法项目的确定上，要关注民生，关注弱势群体，着力解决涉及人民群众切身利益的问题，推动和谐社会建设。为了全面了解广大人民群众关心的问题，在编制人大立法规划时，要通过媒体向社会公开，广泛征集立法建议。对广大人民群众反映和呼声很高的立法建议，都应予采纳并及时制定。

二是倾听民意，创新和拓宽民主立法渠道。在立法的过程中要走群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，不仅可以使制定的法规真正体现人民的意志和要求，而且可以为法规出台后的施行打下良好的群众基础。为此，市人大常委会要不断增强立法的民主意识，切实把民主立法作为推进民主政治建设的大事来抓，加大对民主立法的宣传力度，保障人民群众在立法方面的知情权、参与权、监督权。

1、深入调查研究，全面客观掌握立法情况。目前，地方立法大部分是行政管理性立法，主要还是依靠政府部门来起草。虽然政府部门在起草过程中，也广泛听取了各方面的意见，但是，他们往往从自身的角度和利益出发来设置法律规范和法律责任，或多或少地存在着影响和限制管理相对人权益的现象。为此，立法机关必须把主要精力放在对法规草案的审查上，而且，这种审查，又必须是建立在深入调查研究基础上，对法规草案进行全方位的审查。对制定的每一项法规，在政府部门起草阶段，市人大有关专门委员会要提前介入，积极参与，全面了解立法过程，掌握第一手立法资料和信息，为法规草案的审查、审议创造有利条件。法规草案报送人大后，有关专门委员会和工作机构，重点针对草案中涉及的主要问题和争议焦点，有的放矢地开展调查研究。

 2、实行开门立法，广泛听取社会各界意见。在立法过程中，不仅听取各有关部门的意见，而且直接听取基层单位、管理相对人和广大人民群众的意见，注意公正地协调和平衡各方面的利益关系。对每个法规都要分别召开各种形式的座谈会、论证会，广泛征求各方面的意见。扩大法规征求意见的范围。除了重视协调市级机关的不同意见外，还要听取各旗县区人大、政府及其有关部门的意见。一些重要的、与广大人民群众切身利益密切相关的法规，还要在报纸上、网上公开征求意见。

 3、建立和实行立法咨询制度。为了更好地发挥专家、学者和人大代表在立法工作中的作用，要进一步健全和完善聘请立法咨询顾问和人大代表立法信息员的制度。在审议法规草案时，要将征求意见稿及时送给各位咨询顾问和人大代表立法信息员。每项法规在审议之前，要召开咨询顾问和人大代表立法信息员座谈会，或者通过书面咨询、电话咨询、上门咨询等方式听取他们的意见。

 4、注意学习和借鉴国内外的立法经验。为了提高立法水平和效率，除了认真在实践中探索外，还应积极采取“请进来，走出去”的办法，积极吸收借鉴外地经验，取人之长，补己之短。通过学习、借鉴国内外的立法经验，可以使我们少走弯路，对提高立法质量，加快我市立法步伐，提高立法质量起到重要作用。

 三是反映民情，切实维护广大人民群众的根本利益。群众利益无小事，只有体恤民情、得民心、能解决人民群众实际问题的地方性法规，才能得到广大人民群众的拥护，得到真正的遵守和执行。为此，在制定法规过程中，市人大常委会要把如何维护好广大人民群众的根本利益，防止和克服部门利益倾向、监督制约行政行为作为审议的重点。要注意保护人民群众的合法权益，正确处理权利与义务、权力与责任的关系，始终把保护人民群众的合法权益放在首位。力求法规条文通俗易懂，使老百姓容易理解掌握；法规内容具体实在，体现保护群众的利益；规定办事程序应当明确具体，简化手续，方便群众。同时特别注意处理好管理相对人义务与权利的关系，防止侵害人民群众的基本权利。为了防止和克服部门利益倾向，在立法中对“设机构、增编制、要经费”的条款要慎之又慎，对法规草案中违反行政许可法、行政处罚法规定设定的行政许可和行政处罚条款以及“法繁扰民”之处，坚决予以修改或删除；对行政许可、审批程序和时间都尽可能做出明确规定，以提高行政机关办事效率。

四是注意强化对行政管理权力的监督和制约。地方立法理应对行政执法部门的工作发挥起到推动、促进和保障作用。为了实现有效地管理社会事务，在立法中，对法规实施部门应当赋予其应有的权力，给予必要的行政管理权。但是，在规定部门权力的同时，必须规定其相应的职责，对部门行使权力进行必要的制约，以防止权力的滥用。在立法中，对行政管理部门、管理工作人员不作为或者滥用职权等违反法规规定的行为，要非常明确具体的法律责任。 行政管理部门及其工作人员对申请事项故意刁难，拖延不办的；对不符合规定的事项予以批准或者许可的；违法实施处罚或者违法采取强制措施的；不履行监管职责，发现违法行为不依法查处等乱作为、不作为的行为，要设定具体的制裁惩罚措施，改变目前只是原则规定对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为给予行政处分的老一套的立法模式。

（三）从本地实际出发，突出地方特色，是提高地方立法质量的关键

在坚持法制统一的前提下，从本地具体情况和实际需要出发，大胆探索，积极创新，有针对性地制定法规，努力突出地方特色，这是“十一五”期间提高我市地方立法的关键。实践证明，制定地方性法规，地方特色越突出，其针对性就越强，就越能解决本地的实际问题，其法规质量就越高，生命力也就越强，实施的效果就越好。

一是针对城市的性质和特点，积极挖掘本地的“土特产”项目。比如，2007年，市人大常委会把成吉思汗生态园保护和南海子湿地自然保护区列入立法计划，就是体现地方立法特色的实际行动。

二是在增强针对性和可操作性上下功夫。地方特色不仅体现在“人无我有”的项目上，更多地要突出可操作性，能解决实际问题。特别是实施性立法，更应在具体条文和规定上体现地方特色。我们在进行实施性立法中，要努力做到不照抄照搬，不面面俱到，要注重解决国家和自治区在立法中没有解决或者规定得不够具体的问题上，使制定的地方性法规能够较好地体现地方特色，更具有针对性和可操作性。

（四）加强和改进地方立法工作，努力提高地方立法工作水平

地方立法除了在内容上要满足地方的实际需要、服务经济和社会发展的大局，反映人民群众的意愿，体现地方特色外，还必须重视对人大立法工作自身规律的研究，积极创新立法工作机制，不断加强制度建设，严格按照立法程序，认真抓住立项、审议等重点环节，努力提高地方立法的水平。

 一是自觉接受党的领导，坚决维护法制统一。坚持和加强党对立法工作的领导，能够更好地把党的主张、人民的意愿体现在法规中，从而依法保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，维护社会主义法制的统一。要始终紧紧围绕党的路线、方针、政策和改革发展稳定的重大决策开展立法工作。为此，要坚持立法计划和规划以及重要法规草案报市委审定的制度，一以贯之地坚持党对立法工作的领导。

二是加强制度建设，认真规范立法工作。地方立法必须严格遵循法定程序。为了进一步规范立法行为，提高立法水平，保证立法质量，市人大常委会要高度重视立法工作的制度建设，认真贯彻各项立法工作程序，使之制度化、规范化。同时，要重视并加强立法机构和立法队伍建设，不断改善立法工作条件，为更好地完成地方立法任务，提高立法质量，奠定扎实的组织基础。

三是从立项抓起，使地方立法符合客观实际。随着法制建设进程的推进，各个领域、各个方面、各个层次对立法的需求越来越高。为了使有限的立法资源发挥出最大的效益，地方立法必须实事求是、量力而行，根据实际需要和可能，分清轻重缓急，把本地带有全局性的东西同解决本地特殊性的问题结合起来，防止盲目性、片面性。因此，在研究和确定立法项目时，坚持“急需先立、以民为本、体现特色、注重质量”的理念，做到“立意要新不抵触，题目要小有特色，内容要实可操作，针对性要强能解决问题”。对国家刚出台的法律、法规，一般不急于考虑制定地方性法规，对目前条件尚未成熟的项目或者可以由政府规章调整的问题，暂不列入人大立法计划。而对于一些事关全局、实际工作急需的法规项目，即使是计划、规划中没有的，或者主管部门没有提出的，也要注意及时调整和追加。

 四是提高审议质量，确保地方性法规合法、有效。审议法规草案，是充分发扬民主，集中集体智慧，对法规草案进行深入比较分析和提出修改意见的深加工过程，是法规草案表决前进一步完善和形成共识的过程。要提高审议质量，确保地方性法规的合法、有效，常委会要坚持实行两次审议制度。同时，要尽可能提前印发法规草案，多安排审议时间，使常委会委员有足够的时间调查研究、深思熟虑、谏言献策。

五是加强法规实施情况的监督检查和立法理论研究。市人大常委会要建立健全法规实施情况监督检查制度。这样，不仅可以了解政府部门贯彻实施法规的情况和执法中存在的问题，也有助于发现法规制定中存在的问题，改进今后的立法工作。还要重视立法理论研究，用立法理论研究成果来指导立法实践。

    总之，要做好“十一五”期间我市地方立法工作，必须进一步解放思想，以提高立法质量为核心，转变立法工作观念，规范立法工作程序，使制定出台的法规能够符合广大人民群众的根本利益和我市经济社会发展的实际需要，切实做到“不抵触、有特色、可操作”。

 

 

 

 

 

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